老年友好城市建设的国际经验借鉴与启示.pdf

June 2023 Industry City163城市工程1引言人口老龄化是一项全球性难题，也是 21 世纪我国面临的基本国情。据第七次全国人口普查数据显示，我国60 岁以上人口占比 18.7%，多个省市已进入深度老龄化阶段1。在此背景下，以满足老年人居住需求为核心，以创造高品质城市环境为目标的老年友好城市建设，已成为当下城市规划设计领域的研究重点内容。全面推进老年友好城市的发展建设工作，既可以为老年人群提供更友好的优质物质空间和社会环境，同时也响应“健康中国行动”的号召，为全民健康意识的提高创造更有利的条件。这对正处人口老龄化加剧期和城镇化转型发展期的我国城市建设具有重要意义。本文将在对国内外老年友好城市建设发展现状进行分析总结的基础上，从发展模式、发展政策及实践重点等方面，对国内外典型案例进行比较研究，以期对我国未来城市建设提供发展思路与启示。2我国老年友好城市建设发展现状2005 年联合国发表了“老年友好城市计划”的大纲，提出“老年友好城市”的概念2。世界卫生组织继而提出全球老年友好城市指南，并于 2010 年启动了全球老年友好城市网络行动3。面对老龄人口持续走高和老龄化程度不断加深的现实情况，随着全球各国对老年友好城市建设发展愈发关注，我国也陆续提出一系列关于老年友好城市建设的相关指导政策和行动计划（表 1）。现如今我国在建设老年友好型城市的进程上已经步入了正轨。诸多城市积极响应国家号召，2022 年国家发展改革委发布了养老服务体系建设督查激励拟推荐名单，其中包括江苏省南京市、安徽省合肥市、福建省福州市等。但从我国出台的相关政策可以发现，关于老年友好城市建设的政策方针较为琐碎，无法构成完整的科学体系。而相关的研究多集中在老年友好型社区层面，尚未形成比较成熟的老年友好城市建设政策体系和研究框架，也缺少对于交通出行、居住环境、人文关怀等方面的关注。在这样的背景下，对国外比较成熟的城市实践和政策方针进行分析梳理，并以此为我国未来城市建设提供借鉴。表 1我国老年友好城市建设的相关政策及主要内容4时间相关政策主要内容2013加快发展养老服务业的若干意见计划到 2020 年建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系2014加快健康与养老服务工程建设要求加快健康养老服务工程建设进程2015全国医疗卫生服务体系规划纲要要求推进医疗机构与养老机构等加强合作，发展社区健康养老服务2016“健康中国 2030”规划纲要推进老年医疗卫生服务体系建设，推动卫生服务延伸至社区、家庭2017“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划完善老年宜居环境建设评价标准体系，开展老年友好型城市和老年宜居社区建设示范行动2020开展示范全国老年友好型社区创建工作2025 年建成 5000 个示范性城乡老年友好社区；2035 年底全国城乡实现老年友好社区覆盖3国外老年友好城市建设发展现状在过去十余载的发展过程中，不乏出现许多国际老年友好城市的相关建设项目和行动方案5，基于多维度要点提出多层次的具体方针与计划。下文将以 R 国、H国与 Y 国为例，通过梳理其相关行动政策与举措，分析总结国外友好城市建设的发展现状。3.1R 国R 国的老龄化现象较为显著，据厚生劳动省公布数据显示，目前 R 国 65 岁以上人口占比已超过 28%。为摘 要：随着城市化进程的发展与人口老龄化的加剧，关于老年友好城市建设的议题愈发受到关注。本文通过梳理近年来国内外老年友好城市建设的发展现状，从发展模式、发展政策和实践重点三个层面进行对比分析，探讨老年友好城市建设的重点问题和挑战，以期对未来我国城市规划建设提供发展思路。关键词：老年友好城市；城市设计；发展模式；借鉴与启示老年友好城市建设的国际经验借鉴与启示文/石慧产城产城 2023年6月(上)164应对老龄化加剧趋势，R 国政府颁布高龄社会对策基本法长寿社会对策大纲等法律法规6，对城市和建筑的无障碍设施进行建设指导，并重点关注适老化空间营造。经过多年发展，R 国的老年友好城市建设逐渐构建起了较为成熟的政策网络，其中 R 国某市作为最早参与老年友好项目的城市，其发展具有比较典型的借鉴价值，见表 2。表 2R 国某市老年友好城市建设的相关举措及主要内容7时间相关举措主要内容2011加入”全球老年友好城市网络”经 WHO 评估成为 R 国首个加入老年友好城市网络的城市2011环线公交车优惠制度满足老年人出行需求，保障出行可及性2011高龄者居住法通过提供安全适宜的生活环境，构建包括医疗、护理、预防、安全确认、生活咨询等在内的综合服务体系2013R 国某市老年友好城市行动计划(第一版)制定环境改善、社会参与等目标以实现老年友好社会规划2015老年友好合作单位登录制度鼓励各企业与社团积极为老年人提供服务2017R 国某市老年友好城市行动计划(第二版)着重强调构建老年友好社会需要全阶层共同发挥积极作用2017老年友好政策的宣发工作面向全市居民宣传老年友好政策制度可以发现，以 R 国某市模式为代表的 R 国老年友好城市建设，重点鼓励市民的多主体参与，以包容共生、终生学习和全社会参与为实施路径，积极响应构建“不老社会”的发展目标。3.2H 国与 R 国不同，H 国直到 21 世纪初才逐渐意识到老龄化问题的严重性。H 国某市于 2010 年提出以实现老年友好城市建设发展为目标的指导性政策；而后 2012 年出台了老年人总体规划，结合其自身老龄化具体问题特征，提出了 6 项行动方针；而在 H 国某市的 2030 城市基本规划中，围绕“建立超老龄化社会福利体系”8，结合 H国当下经济建设的具体国情，提出了新发展背景下的具体适老化策略，见表 3。以 H 国某市为典型代表，H 国针对老年友好城市提出的建设规划策略已超出基本生活需求范畴，而是对老龄人群的再发展机遇给予了更多关注。通过增加老年人参加社会贡献活动的机会，以满足其更高层次的精神诉求，助力老年人群完成社会价值的再实现。表 3H 国某市老年友好城市建设的相关政策及具体措施相关政策具体措施主要内容产销老年人总体规划（1）对婴儿潮一代的支持加大对 1955-1963 年出生人群的就业、医疗运气与保障（2）定制化就业建立更多老年人参与经济活动的基础（3）健康老龄提高针对老年人群的医疗保障水平（4）居住环境改善居住环境，营造高品质的居住场所（5）活力文化增加老年人参加休闲活动的机会（6）尊重与融合满足老人群的社交需求、尊重需求2030 年产销城市基本规划（1）加强社会性援助增加老龄人口就业机会并建立增值服务体系，保障其养老稳定性（2）增设社会性活动提高老年人参加社会活动的机会，营造代际和谐的社区文化氛围（3）创建家居性环境改善老年人居住社区环境，提高其参与社会活动的良好基础3.3Y 国早在 2003 年 Y 国政府便提出了“可持续的社区，面向未来的建设”计划，由此进而提出“终生社区、终生住宅”的理念5。这导致了之后诸多以实现改造城市环境、满足老年人各项需求为目标的城市上位指导政策的提出。“终生社区”的关键在于建设并完善主要的社区层级服务，并保证这些服务的便捷性与可实现性。为响应构建老年友好城市网络的号召，“终生社区”的概念已经在伦敦、曼彻斯特等城市广泛普及8。相较于 R 国与 H 国，Y 国对老年友好城市建设的关注重点更多在于老年人的居住品质的提升。这需要居民个体、志愿社团和各企业、各部门间的多方协同，从居住授权、交通可达、自然环境、社交网络等方面来实现“终生社区”的建设。4国内外老年友好城市建设比较研究目前国外老年友好城市建设的发展模式可以归纳为政策友好、空间友好、参与友好、原居友好四个方面，其具体实现路径涉及政府与多方的联结协同机制、居住空间环境品质提升、交通出行可及与安全、全体民众积极参与、面向原居养老的服务体系等诸多内容。比如上文举例的 R 国某市，其关于老年友好城市的建设发展模式几乎涵盖上述所有层面。包括政策层级对老年人群的友好举措，从政府到各方企业，由上至下串联起社会层面的各项有效沟通；空间层级的注重居住空间与环境的建设品质，出台相应建设规范，以对基础设施及住宅建筑建设进行指导与约束；同时在参与层级，呼吁全体民众参与到老年友好城市建设中，积极鼓励由老年人群主June 2023 Industry City165城市工程导、由中青年人群辅助的市民意见反馈机制建立，并做好宣传与推广工作；此外，还加强了关于社区医疗保障的建设，鼓励市民原地养老、放心养老、健康养老，并提倡代际互助原则，增强老年人对社会活动的参与性，在保障老年人群的生存需求的同时满足其精神心理需求。R 国某市这种老年友好综合型发展模式不同，国外一些发达城市的老年友好举措也有不同侧重点。Y 国某市则提出包容性的设计原则与相关规范，提倡应从总体上位规划层面坚持以人为本、多元融合、灵活宜居的建设目标，为老年人群提供身心愉悦的空间环境；与伦敦自上而下的推进模式不同，曼彻斯特则强调社区、邻里间的协调与统筹，其注重个体间的信息沟通与交流，反对既有的对老年人的固有偏见，并积极将参与工作扩展到不同社区领域之间，将细化工作具体落实到邻里居民层面，并建立依托科研与经济效益互补关系的老年友好基础建设产业；利物浦则更加关注老年友好评价流程与评价体系，通过建立多个评估领域以满足世界卫生组织提出的复杂、多维、动态的老年友好城市建设目标，并积极推广已有评价体系的监测、应用与验证；新加坡在2015 年发布的成功应对老龄化的行动计划中，在居民健康、终生学习、服务就业、住宅质量、交通安全、空间环境等多项领域中提出数十余项举措，重点关注从城市、社区和个人三个层级间的互助工作模式。国内也有诸多城市提出进行老年友好综合型发展模式。上海在其发布的老年友好城市建设导则中，从公共空间环境、交通出行安全、住房建设品质、社会资源保障、医疗健康服务、全民共同参与等方面提出老年友好城市的综合性建设标准与要求。目前看来，尽管上海已经稳步推进老年友好社区建设进程，但有些部分仍基本停留在宏观战略层面，缺少精细化的策略拆解，亟需在政策引导、服务体系、社会参与等方面进一步完善和提升。而以齐齐哈尔为例，其积极探索医养教结合的管理运行与医疗人才培养模式，在 2022 年共通过等级评定的养老服务机构高达 75 家。尽管针对医疗保障服务的人才培养值得学习，但却对整体城市以及社区层级的基础建设关注度不足，在老年友好城市全流程建设中存在环节缺失，导致加重开展后续建设工作的难点，应该进一步参照国外成熟的发展模式进行改进与完善。5结束语在城市化进程的发展趋势下，老龄化问题是世界各国共同面临的城市建设重点挑战。在城市规划层面，如何以适老化为导向，综合联结住房、交通、医疗、社会服务等多方政策，精细化设计城市空间环境，是解决全球老龄化加剧难题的重要途径。尽管国外一些先进国家已经在老年友好城市建设方面取得了阶段性进展，但不论是理论层面还是实践层面，均缺少将城市规划作为重要一环纳入整体行动方案的考量中。既往研究并没有完整的关于城市规划对老龄社会作用的系统论述，也没有形成完善的老年友好城市规划设计体系。借鉴全球范围内的老年友好城市实践成果，我国建设老年友好城市应遵循如下要点。首先，构建政府与社会多方的联动协同机制，加强科研单位适老化研究成果的社会应用，实现及时互馈，以在具体政策制定时提供反馈咨询；其次，应积极调动老年群体在相关政策制定过程中的主观能动性，促进相应的宣传和推广以激励老年人的社会参与性，并在前期调研、规划方案、实施举措等全流程中，都应将老年群体的意识需求作为重要影响因素进行综合判断；再次，应制定更精细化的与老年人相关的住宅建筑、公共交通、基础设施规划设计导则，并在控制性规划制定与项目审批、审查阶段给予严格管控，以有力保障老年人在城市生活中的安全性与便捷性；最后，应加强全体公民的尊重意识，营造代际互助的和谐社区氛围，通过提升老年人群的社会与自身价值认同，在老年友好城市建设的基础上构建包容性城市规划设计平台，从而创造使全年龄段居民受益的优质社会环境。参考文献：1彭希哲,陆杰华,李志宏,等.数读”七普”: