基于国土空间规划的历史文化遗产保护利用的思考--以海南岛为例.pdf

陈诗芸陈运山龙丁江基于国土空间规划的历史文化遗产保护利用的思考基于国土空间规划的历史文化遗产保护利用的 思考以海南岛为例Thoughts on the Protection and Utilization of Historical and Cultural Heritage Based on Territorial Spatial Planning:A Case Study of Hainan Island陈诗芸陈运山龙丁江CHEN Shiyu n；CHEN Yu nshan；LONG Dingjiang中图分类号：中图分类号：TU984文献标识码：文献标识码：A D01:10.12049/j.urp,202302005文章编号:文章编号:2096-3025(2023)02-0043-09作者信息作者信息陈诗芸同济大学建筑城规学院硕士 研究生陈运山海口市城市规划设计研究院有 限公司副院长，高级规划师（通 讯作者）龙丁江海口市城市规划设计研究院 有限公司国土空间规划院副 院长，规划师摘 要摘 要文章通过梳理国土空间规划关于历史文化遗产保护的相关要求，针对 当前遗产保护利用存在的问题，构建历史文化遗产保护利用的四个体系；并以海 南岛为例，从价值认知、保护安全格局、规划传导和衔接、保护活化利用和创新 体制机制等方面进行分析，提出规划师在历史文化遗产保护利用中应有的责任和 担当。关键词 关键词 国土空间规划；历史文化遗产；保护利用；海南岛Abstract By combing the relevant requirements of territorial spatial planning for the protection of historical and cultural heritage,this paper constructs four systems to add ress existing problems in the fields.Taking Hainan Island as an example,the pape r considers aspects such as value recognition,protection and security pattern,planning transmission and integration,protection,revitalization and utilization,and innovation of institutional mechanism.It also puts forward the responsibilities of planners in the protection and utilization of historical and cultural heritage.Keywords territorial spatial planning;historical and cultural heritage;protection and utilization;Hainan IslandUrban and Rural Planning 2023 NO.2 I 43UIEP历史遗产保护与利用1 研究背景本文所述历史文化遗产，指具有一定历史意义，与人 类生活息息相关，存在一定历史价值的遗址、旧址或历史 痕迹，包括已被列入保护名录的文物、不可移动文物、历 史文化名城名镇名村及传统村落等，也包括地下文物埋藏 区、水下文物保护区、非物质文化遗产的特定空间载体，以及尚未列入保护名录的传统街巷、村落、遗址旧址或历 史痕迹等。1.1历史文化遗产的不可再生性与保护的紧迫性历史文化遗产的不可再生性与保护的紧迫性我国三十多年的快速城乡建设，加速了历史文化遗 存的消失。据有关资料，20世纪80年代，北京四合院约 6 000座，至今仅存3 000多座，且保存较为完整的不到 1 000座；上海石库门里弄在解放前有3 800处，现降为 1 900余处，石库门建筑也从20万幢减少为5万幢；另 据第三次全国文物普查统计，近三十年来，全国有4万 多处不可移动文物消失，其中一半以上毁于各类建设活 动。海南岛自汉代纳入祖国版图，历经两千多年的发展，目前仅存1个国家历史文化名城、4个国家历史文化名镇、3个历史文化名村和64个中国传统村落（前五批）；有 全国重点文物保护单位35处、省级文物保护单位208处、市县级文物保护单位471处，很多历史文化遗产在快速 的城镇化发展中逐渐消失。海口琼山府城的传统风貌也 几近殆失，仅存的历史遗迹被大量新建的多层民宅挤占，存续状态堪忧。因对其价值认知不足、保护政策缺位、保护资金缺乏等原因，海南的传统村落面临传统民居被 拆除、村落传统风貌消亡的处境。相对于已被列入保护名录的各类历史文化遗产，保护 名录外的历史文化遗存往往被忽视，更容易遭到毁灭性的 破坏。自然生态环境要素具有一定的自我修复能力，但历 史文化遗产不可再生，因此，保护历史文化遗产具有迫切 性和必要性。1.2全域全要素的国土空间规划为历史文化遗产的保护利全域全要素的国土空间规划为历史文化遗产的保护利 用带来新机会用带来新机会国土空间规划以全域全要素为规划对象，相对于以往 的城乡规划、土地利用规划、历史文化名城名镇名村保护 专项规划等空间性规划，更具有全局性，在实际操作层面 对历史文化遗产的保护和利用，可以起到更好的管控和引 导作用。在国土空间规划编制阶段，重点关注历史文化遗 产这一特定的空间要素，统筹城乡发展布局，合理制定保 护管控要求和活化利用的对策措施，对历史文化遗产的保 护利用具有重要意义。2存在问题2.1对历史文化遗产的认知不足对历史文化遗产的认知不足历史文化遗产的重要性和保护的必要性已普遍达成共 识，但在对历史文化遗产的认定上却存在较大的误区。一般 来说，列入保护名录的各级文物保护单位、历史文化名城名 镇名村等必然属于历史文化遗产。但名录外的大量历史文化 遗存，包括重要历史事件发生的场所、非物质文化遗产展示 空间，以及城镇不同时期（尤其是近现代时期）的代表性历 史街区等，因历史文化价值未得到充分认证与评估，而未列 入历史文化遗产名录，难以得到保护。为此，单霁翔曾撰文,呼吁启动“20世纪遗产的抢救性保护”工程，认为“20世 纪遗产也是文化记忆的摇篮,现代人类必须予以充分关注”11。2.2缺乏整体保护的构架缺乏整体保护的构架以往的各类空间性规划对历史文化遗产保护早有涉及，参见北京青年报2014年5月12日报道。参见解放日报2016年2月4日报道。参见“中国人大网”2012年6月27日报道。44 I城乡规划2023年第2期陈诗芸 陈运山 龙丁江基于国土空间规划的历史文化遗产保护利用的思考但由于规划对象范围及关注侧重点不同，缺乏对历史文化 遗产保护利用的整体思维和行动。城乡规划主要关注城乡 建成区以及未来规划区的范围，对规划区外的历史文化遗 存等要素有所考虑，但由于事权不明等原因往往管控不到 位；土地利用规划关注各类土地指标（尤其是耕地、林地等）自上而下的分解和落实，以及制定落实这些指标需要采取 的各项政策和措施，却对历史文化遗产的关注较少；文物 保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等专项规划，主要关注已列入保护名录的对象，对名录外的历史文化遗 产由于管理权限、政策措施及保护资金等因素，通常未给 予应有的重视，而这部分历史文化遗产在面对各种开发建 设和农业开垦等活动时，很可能因缺少律法保护而遭受毁 灭性破坏。与此同时，由于各类规划编制人员对历史文化 遗产的范畴和价值的认知不足，难以从整体上梳理历史文 化遗产的价值，构建系统的保护框架。2.3规划传导和衔接不足规划传导和衔接不足“多规合一”实施以前，各类空间性规划在历史文化 遗产保护利用方面存在纵向传导及横向衔接脱节的情况。如城乡总体规划在市域层面确定的保护规划框架，在规划 城区的控制性详细规划层面能够得到有效传导，但在规划 城区范围外却处于规划管控失灵的状态；又如，文物保护 规划、历史文化名城名镇名村保护规划等专项规划，涉及 文物等历史文化遗产保护和活化利用等需要划定的建设用 地，在与土地利用规划进行衔接时，往往存在难以落实的 情况。规划传导失灵、规划衔接打架，导致依据各类保护 性规划制定的方案难以落地。基于“多规合一”的国土空 间规划，力求在顶层设计上解决规划传导和衔接的问题，但在实际操作层面仍需要不断探索和完善。2.4保护和利用体系不完善保护和利用体系不完善我国关于历史文化遗产的保护制度有待完善。王林通 过比较中外历史文化遗产的保护制度，认为我国历史文化 遗产保护的立法体系、行政管理体系、保护资金保障制度 等存在诸多不足，须从制度层面进行解决21。在法规体系 方面，我国目前主要有中华人民共和国文物保护法中 华人民共和国非物质文化遗产法和历史文化名城名镇 名村保护条例，分别对应文物、非物质文化遗产以及名城、名镇、名村的管理与保护，对其他文化遗产如传统村落等 的保护要求，更多是各级主管部门以“意见”“办法”“规定”等文件形式出现，但这些文件在严格意义上并不能算作国 家或地方的行政法规21,其法律效力明显不足；在行政管 理体系方面，我国历史文化遗产的保护制度存在住建（规划）部门与文化部门共管却职责不明的情况;在资金保障方面，相关法规文件更多的是提原则、提要求，对保护资金的来 源缺乏明确规定和落实措施。对历史文化遗产的活化利用，目前尚处在探索阶段，缺少成熟的经验，需要从法律法规、制度政策等层面对保护和利用底线作出相应的界定。3基于国土空间规划的历史文化遗产保护利用体系3.1国土空间规划关于历史文化遗产保护利用的内容综述国土空间规划关于历史文化遗产保护利用的内容综述我国规划历来重视历史文化遗产保护。1989年发布的 中华人民共和国城市规划法与2008年实施的中华人 民共和国城乡规划法，都提出了保护历史文化遗产、保 持地方特色和传统风貌的要求。2019年，中共中央国务 院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（简 称若干意见）提出，要提高编制的科学性,延续历史文脉,加强风貌管控，突出地域特色，这与前述两版规划法的要 求一脉相传。自然资源部分别于2020年1月和5月颁布省级国 土空间规划编制指南（试行）（简称省级指南）和市 级国土空间总体规划编制指南（试行）（简称市级指南），省级指南提出“深入挖掘历史文化资源”，系统建立“历 史文化保护体系”；市级指南提出统筹划定“各类历 史文化保护线”“对历史城区、历史文化街区以及历史文 化资源富集地区制定区域整体保护措施”，从全域多要素 的角度提出对历史文化资源的统筹保护。Urban and Rural Planning 2023 NO.2 I 45UIEP历史遗产保护与利用2021年3月8日，自然资源部和国家文物局联合颁布 关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保 护管理的指导意见（简称指导意见），提出“将历 史文化遗产空间信息纳入国土空间基础信息平台”“对历 史文化遗产及其整体环境实施严格保护和管控”等七点要 求，强化对历史文化保护类规划的编制和审批管理，严格 实施相关区域的用途管制和规划许可；在实操层面，提出 健全“先考古，后出让”的政策机制，注重促进历史文化 遗产的活化利用。2021年9月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印 发关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见（简 称意见），提出“加强制度顶层设计，建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系”等内容，同时提出“将历史文化与城乡发展相融合，发挥历史文化 遗产的社会教育作用和使用价值”。这标志着中国历史文 化保护进入深度整合、全面发挥社会功能的新阶段。3.2基于国土空间规划的历史文化遗产保护利用体系框架基于国土空间规划的历史文化遗产保护利用体系框架从建立国土空间规划体系的若干意见，到省、市 两级的编制指南，从“两部委”的指导意见，到“两 办”的意见，对历史文化遗产的类型要素涵盖更加全面，保