基于风险评估的人防工程规划方法研究.pdf

52城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION钱昊，上海市城市规划设计研究院市政分院工程师，2016 年获同济大学市政工程专业硕士学位。主要研究方向为城市综合防灾及城市地下空间规划，曾作为负责人或主要参与人编制上海市民防工程专项规划、上海市地下空间开发利用和保护专项规划、上海市消防专项规划等。背景概述2016 年，习近平总书记在第七次全国人民防空会议上指出，人民防空（以下简称“人防”）是国之大事，是国家战略。人防是一项关乎新时代社会主义事业发展的重要工作。在我国当前的人防体系中，人防工程是建设任务最为繁重的部分。因此，对人防工程的规划应力求做到科学合理，能够有效指导实际的建设工作。目前，我国的人防工程规划已经开展近 30 年，形成了明确的规划编制模式和内容，对人防工程发展也起到了显著的推动作用。但随着社会经济的不断发展，城市规划的理念及技术方法也在不断更新，原有的人防工程相关规范标准难以完全适应这些最新的理念与要求。尤其是近年来国土空间规划体系的建立，将原有多种空间规划合并为国土空间规划一种类型，人防工程规划作为该体系中的相关专项规划，如何与国土空间规划有关内容进行衔接，进一步完善规划编制的技术体系成为当前亟待研究的一项课题。在此背景下，笔者结合 D 市人防工程布局规划的编制经验，在其现有布局方法的基础上参考了部分已有的研究并进行了优化提升，提出了基于风险评估的人防工程布局规划技术方法，以供同行参考。城市防空风险评估本文所称“城市防空风险”具体含义是指城市各个区域受到打击的概率，风险评估是进一步对人防工程布局规划的基础，针对各地区不同风基于风险评估的人防工程规划方法研究钱昊53TECHNOLOGY OF DISASTER REDUCTION 减灾技术险等级提出适合的应对策略是本文的核心逻辑。本文以 D 市的部分区域为例，对风险评估方法及结论进行简要说明。D 市将全市划分了诸多防空单元作为基本管理单位，此处截取了其中的 7 个作为研究对象（图 1）。由于可能涉及保密要求，本文对所有的地理信息均进行了修改，即文中涉及的所有图片均与 D 市实际情况不符，仅具有解释技术思路或方法的作用。（一）单因子分析根据相关文献及公开报道，本文提出在城市防空风险评估中，主要应考虑重要目标、交通线性设施、市政设施、用地性质共四类因子。在单因子分析中，主要赋值策略是根据与要素的距离确定其风险高低，目标周边一定距离为高风险值区域，随着距离变大风险值变小，包括重要经济目标类、交通设施类、市政设施类因子。除此之外，对于用地类因子，根据其用地性质对其进行赋值，作为其他因子的基础，军事、机场类用地风险最高，港口类、铁路场站类等次之，商业、住宅、绿地等其他类型则相对风险较低。上述各类单因子分析结果如下系列图所示（图 2 图 5）。（二）总体评估与风险分级上述从重要目标、交通设施、市政设施、用地性质 4 个角度分别进行了单因子风险分析，为了进行总体城市风险评估，需将上述因子按权重进行叠加，具体权重取值为：重要目标类 0.3，交通设施类 0.22，市政设施类 0.20，用地性质类 0.28。最终得到研究范围内防空风险评估结果如图 6 所示。从图2交通线性设施因子分析图图3市政设施因子分析图图4用地性质类因子图5重要目标类因子图1案例范围54城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION图中可以看出，研究区域内从整体来说风险不一，差异较大。同时，为了使风险评估的结果对人防工程的布局能够起到更加直接的指导作用，本研究将各防空单元城镇开发边界范围内的风险值进行平均，用以代表该防空单元的风险值。具体分级分为极高风险单元、高风险单元、中风险单元、低风险单元、极低风险单元五个级别，如图 7 所示，后续各类人防工程的布局模式即以该风险级别为基础。人防工程布局模式人防工程体系复杂，类型多样，由于篇幅有限，本文仅以指挥工程、救护站工程及专业队工程三种人防工程的规划为例进行阐述，其他工程类型可结合各自特征参考本文提出的方法进行具体研究。（一）指挥工程1.布局数量指挥工程为区域防空的总控场所，各指挥工程对于其防空单元来说定位一致，即对范围内所有战时防空事务进行总体安排，基于此指挥工程布局的核心应是采取适当的备用策略，确保战时区域内始终具有功能完备的指挥场所，因此结合风险评估结论，本文提出指挥工程的布局策略如下：（1）对于极高风险防空单元，应建设 1 处基本指挥工程，至少 2 处备用指挥工程。（2）对于高风险防空单元，应建设 1 处基本指挥工程，至少 1 处备用指挥工程。（3）对于中风险防空单元，应建设 1 处基本指挥工程，至少 1 处备用指挥工程，在条件不合适的情况下备用指挥工程也可借用周边防空单元的备用指挥工程，同时落实相应的指挥通信要素。（4）对于低风险防空单元，应建设 1 处基本指挥工程，同时准备移动指挥车作为备用。（5）对于极低风险防空单元，应建设 1 处基本指挥工程，可不采取备用策略。2.工程规模从指挥工程内部使用来说，一般战时存留人员主要为防空单元内的党政军领导，不同级别、不同地区人员数量及组成基本一致，工程内部空间设置及功能分区也大体相仿。因此从规模上来说，各指挥工程差距较小，满足相应规范即可，一般情况下，指挥工程使用面积在 10003000m2（图 8）。3.选址要求考虑到指挥工程的重要性，需确保其平时维护到位、功能完整，战时能够迅速投入使用，且因为指挥工程保密要求较其他类型工程更高，宜选在距离政府较近的公共用地中。在具体用地类型上，首选行政办公用地，其次可选择学校、绿地、公服等用地类型。（二）救护站工程1.需求预测方法救护站的服务对象是受伤的民众，因此其规模应由空袭导致受伤的人员数量决定，可能受伤的人员数量又由战时留城人口及区域受打击的可能性决定，通过预测这些民众需求的床位数明确救护站工程的规模，本文结合已有分析，提出救护站的床位需求计算方式如下：S=p上式中：S 所需床位数；p 防空单元的常住人口；图7防空单元风险分级图6研究区域内总体防空风险图55TECHNOLOGY OF DISASTER REDUCTION 减灾技术留城人口系数；医疗救护工程床位数基准计算值（人员受伤的概率）；风险等级调整值，极高风险单元取 1.2，高风险单元取 1.1，中风险单元取 1.0，低风险单元取 0.9，极低风险单元取 0.8；床位中由救护站承担的部分（其他由急救医院及中心医院承担）。上述床位总数即为该防空单元中各救护站所需设置的总床位数，相应的工程的规模也根据该床位数进行设计。其中，防空单元的常住人口及留城人口系数分别根据国土空间规划及防空袭预案确定，风险等级调整值根据风险评估结果确定。比如一个极高风险单元，其常住人口为 30 万人，留城人口系数为 0.8，床位数基准计算值取 0.5%（该值一般参考各地防空袭预案要求进行选取），救护站承担床位比例取20%，则其所需设置的床位数为 288 个，其设置的救护站个数及面积需满足这些床位数的需求。2.布局数量医疗救护工程相对于其他类型人防工程来说在平战结合上具有更加严格的要求，由于医疗救护工程需要依托医护人员发挥功能，导致其不宜距离卫生服务设施过远，否则难以在空袭发生时及时展开救治。因此每个防空单元中救护站工程的布局数量应根据该单元内卫生服务设施的情况分析而定，在确定数量时应明确下述原则：（1）各救护站的总体规模应满足上节中所提到的总床位需求；（2）在布局时考虑地下空间的开发适宜规模、所能服务到的半径。3.选址要求由于医疗救护工程的平战结合要求较高，因此救护站工程应尽可能结合医疗卫生相关用地设置，具体类型包括医疗卫生设施用地、社区医疗用地等。（三）专业队工程1.布局体系及数量在一般的功能定位上，专业队工程主要为保障重要目标而设置，但城市防空不仅仅需要对重要目标进行保障，其他地区也存在遭受袭击的可能，因此笔者提出应将专业队工程细分为区域保障型专业队工程及重要目标保障型专业队工程，以增强布局的灵活性和科学性。在每个防空单元内，既需要设置区域保障型专业队工程，负责防空单元内总体的保障任务；也需要设置重要目标专业队工程，负责重要目标的战时防护保障任务（图 9）。两类专业队工程在保障防护的过程中主要应遵循以下逻辑：区域保障类专业队工程中的人员配置应比较综合，涉及抢险抢修、防化防疫等多类型专业；而目标保障类专业队工程应根据目标特征，配置战时最亟须的专业类型，如电视台图8指挥工程示意图56城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION配置通信类技术人员，这些人员在第一时间起到保障核心功能的作用，其他如消防、运输等由区域专业队支援调配，通过分层级配置增强灵活性及防护能力。对于区域保障型专业队工程，各防空单元应根据服务范围设置，原则上至少设置 1 处，具体的数量应结合各防空单元风险等级和其他相关情况适度调整。对于重要目标专业队工程，应根据重要目标的分布进行布局，每个重要目标均需设置 1 处对应的专业队工程，以确保抢险的及时性。上述计算方法中，防空单元的开发边界面积根据国土空间规划确定，风险等级调整值根据风险评估结果确定。对于专业队工程计算基准值，应根据各地区专业队人员数量确定，此处对计算方法进行举例：假设某市战时专业队总人数为 1 万，分配到该市所有专业队（假设为 50 处），则每处专业队工程分配人数约为 200 人，平均每处专业队使用面积约为 2000m2，则总使用面积约为 100000m2，平均分配至总开发边界面积内（假设为 500km2），得到区域保障型专业队工程使用面积计算基准值约为 200m2/km2。除此之外，城市的不同区域开发强度不同，战时保障难度有所区别，因此还需通过区域开发强度系数对专业队工程的规模予以进一步修正，具体需根据各城市国土空间总体规划所确定的城镇体系确定，如中心城（主城区）k取值 1.2，郊区新城取值 1.0，镇区取值 0.8，以此类推。对于重要目标类专业队工程，应根据各地重要目标的分类体系做进一步划分，如新增一级重要目标配置专业队工程使用面积不小于 800m2，二级目标配置专业队工程使用面积不小于 600m2，三级目标配置专业队工程使用面积不小于400m2。3.选址要求专业队工程相对指挥及医疗救护工程的平战结合要求更低，在具体地块选址时可有更多的选择，结合实践经验，专业队工程可选择公共类用地，如学校、绿地、行政办公等类型，也可选择出让类地块，如住宅、商办等类型。（四）对人防工程的布局调整策略受制于空间不足、机制不健全等多种原因，各类工程落实起来可能存在一定的问题，因此在布局时，应明确一定的调整策略，当实施条件不足以满足基本要求时，可应用这些策略按需调整，从不同维度增强抵御空袭风险的能力（图10）。1.分散工程布局，增强人防韧性在防空单元内，一定类型的人防工程若遭受袭击并丧失了相应功能，则该区域将暴露在没有防护的环境之下，因此在条件合适的情况下，应尽可能进行分散布局，使各工程之间互为备份，增强区域防护的韧性，避免发生“一击毙命”的极端情况。2.区域综合统筹，实现以长补短目前很多城市大部分地区属于已建成区域，因此完全按要求落实人防工程难度较大。在布局过程中，可采用区域统图9专业队布局模式示意图2.需求预测方法区域保障类专业队工程的服务对象以城市设施设备为主，因此其工程规模应与其对应的需求即城市规模为基础，此处的城市规模对应到空间指标上即城市开发边界的规模；对于重要目标专业队工程，以目标等级作为分类标准，提出不同的规模要求。综上，本文提出防空单元需设置的区域保障专业队工程的规模取值或计算方式应如下所述。M专=pm上式中：M专区域保障类专业队工程使用面积；p专业队工程使用面积计算基准值，m2/km2；m防空单元开发边界面积，km2；风险等级调整值，极高风险单元取 1.2，高风险单元取 1.1，中风险单元取 1.0，低风险单元取 0.9，极低风险单元取 0.8；区域开发强度系数。57TECHNOLOGY OF DISASTER REDUCTION 减灾技术筹的方式予