区域综合性城市更新中责任规划师的角色思考——以北京市西城区牛街街道为例.pdf

322023 No.5区域综合性城市更新中责任规划师的角色思考以北京市西城区牛街街道为例Role of Responsible Planner in Regional Comprehensive Urban Renewal:Taking Niujie Street in Xicheng District,Beijing as an Example周瀚 赵丹羽 ZHOU Han ZHAO Danyu摘要责任规划师制度是城市更新中推动技术协调、基层治理、社会参与的重要抓手，但在多元主体共同推动的区域综合性城市更新中，责任规划师的工作职责和角色定位亟需完善和转变。通过梳理北京市西城区牛街街道责任规划师的工作实践，总结其在区域综合性城市更新中工作视角受限、统筹力度不足、技术能力不完善等问题，提出在区域一体化统筹机制下优化责任规划师工作任务、拓展团队专业能力的具体建议，以期完善区域综合性城市更新中的责任规划师制度。关键词责任规划师；区域综合性；城市更新；街区更新AbstractResponsible planner system is an important lever for promoting technical coordination,grassroots gov-ernance and social participation in urban renewal.However,in regional comprehensive urban renewal driven by multiple entities,the responsibilities and role positioning of responsible planner urgently need to be improved and transformed.By combing the practice of responsible planner in Niujie Street,Xicheng District,Beijing,and summarizing the issues of limited working perspective,insufficient coordina-tion efforts,and incomplete technical capabilities in regional comprehensive urban renewal,specific sug-gestions for optimizing the work tasks of responsible planner and expanding team professional capabilities under the regional integration and coordination areproposed.In order to improve the responsible plan-ner system in regional comprehensive urban renewal.Keywordsresponsible planner;regional synthesis;urban re-newal;block renewal1 研究背景1.1北京市责任规划师现行制度2019年5月，北京市出台北京市责任规划师制度实施办法(试行)（以下简称实施办法）（新规自发2019182号），要求全市各区分别建立工作机制。其中西城区责任规划师制度工作方案规定责任规划师的主要职责为：参与街区治理，提供决策咨询；审核设计方案，指导项目实施；解读规划成果，收集社情民意；及时反馈问题，定期开展评估。至2023年初，全市16个区及开发区全部完成责任规划师聘任。2023年3月1日起施行的北京市城市更新条例（以下简称条例）第九条提出：责任规划师作为独立第三方人员，在城市更新中应指导规划实施，发挥技术服务、公众意见征集作用，对城市更新项目研提意见。1.2区域综合性城市更新创新政策对责任规划师的要求基于单一建筑或地块的城市更新模式需投入大量资本才能撬动土地用途转换，盘活低效空间资源。为鼓励多元社会资本参与城市更新，实现区域资源统筹提升，条例第二十二条提出：将区域综合性更新项目或多个城市更新项目划定为一个城市更新实施单元，统一规划、统筹实施。这是北京减量双控背景下，在建成规模与多元产权主体管理并存的基础上因地制宜的政策创新。当前针对责任规划师参与城市更新的研究多以政府主导的视角展开，而面向区域综合性城市更新多元主体的相关研究存在空白。探讨此类更新中责任规划师的角色定位与工作内容，对完善责任规划师制度并充分发挥其职能具有积极意义。2牛街街道更新概况及更新机制2.1更新概况牛街街道辖区面积1.44km2，是回族聚居地，以居住、办公功能为主，兼具商业、公共服务、文化体育等功能，是传统风貌与现代风貌过渡地段。2017年街道开展环境整治更新，聚焦优化街道功能配置、调整业态、改善公共空间品质、强化特色风貌塑造和街区精神培育。参照条例相关分类，当前牛街街道的存量更新包含老旧平房院落、老旧小区等居住类，老旧低效楼宇、传统商业设施等产业类，公共绿地、慢行系统等公共空间类，公共服务设施等设施类，文物院落修缮等其他类5种类型（见表1）。街道存量用地产权主体多元，功能多样，是典型的区周瀚中国城市规划设计研究院城市规划师，国家注册城乡规划师赵丹羽北京首开城市更新研究院有限公司工程师分类具体类型代表项目产权主体实施主体居住类老旧平房院落菜西片区法源寺片区区属产权区城投公司老旧小区南线阁街 9 号院南线里小区白广路小区枣林前街小区牛街西里牛街东里沙栏胡同社区春风胡同社区市属或区属直管公房直管公房授权管理主体钢铁设计研究院小区钢铁设计研究院钢铁设计研究院产业类老旧低效楼宇京粮古船大厦市属国企产权企业菜市口百货区属产权街道东华金座企业或私人业主企业或私人业主传统商业设施牛街、输入胡同沿街商户市属产权街道公共空间类公共绿地牛街礼拜寺北街角公园由街道管理维护街道慢行系统牛街、输入胡同人行道由街道管理维护街道设施类公共服务设施养老驿站区属产权街道其他类文物院落修缮湖南会馆市属或区属产权文物主管部门监督产权主体表1 牛街街道主要城市更新项目分类统计责任双师/ResponsiblePlanner&ResponsibleArchitect城市建筑空间2023 05 0620.indd 32城市建筑空间2023 05 0620.indd 322023/6/26 17:15:332023/6/26 17:15:33332023 No.5域综合性城市更新地区。2.2更新机制城市更新工作以街道办事处为主体统筹管理，区域内不同产权主体（或授权实施主体）负责落实各自权属范围内的存量更新。其中违建拆除、街道产权或授权街道更新的传统商业设施更新、公共空间及设施改造等项目由街道组织实施；其他涉及市、区两级财政的老旧平房院落申请式改善、腾退，老旧小区改造，文物院落修缮等项目由产权（或授权实施）主体组织实施，并向街道备案；企业或私人业主产权用地单独实施城市更新，其中涉及公众利益部分可由街道出面，通过“街巷吹哨、部门报道”机制予以协调。从现有城市更新机制来看，街道办事处实际主导参与的城市更新项目数量和建筑规模远小于其统筹的城市更新项目。面对占存量项目总建筑规模80%甚至更高的居住类、产业类城市更新，街道难以直接参与更新项目的决策过程，多数情况下以沟通工作组织者的身份出席项目协商会议，导致区域内更新项目“各自为政”，缺乏统筹。3 基于牛街街道责任规划师工作实践的思考3.1工作情况2018年，在北京市规划和自然资源委员会西城分局的推动下，牛街街道签订首份责任规划师合同，责任规划师团队开启为期3年多的服务探索。通过对20182020年责任规划师工作情况的梳理，总结其发展历程和主要特点如下。3.1.1完善街区整理设计的工作探索阶段2018年，在街道开展城市体检、探索基层精细化治理体系转型之际，为推进公众参与、衔接环境整治专项规划与街区整理城市设计工作，街道委托原规划咨询机构签订西城区首批责任规划师服务合同，以街区整理城市设计工作与城市体检工作为核心服务内容，构建以规划设计人员为主的街道责任规划师团队，为街道落实辖区内环境综合整治工作提供统筹策划建议，梳理街道存量台账和更新诉求。因此，初期阶段责任规划师工作多关注街道、居民两方诉求，策略建议以街道环境整治任务的落地为主。3.1.2街道项目统筹的常态化转型阶段2019年5月，北京市规划和自然资源委员会发布的实施办法要求街道将聘任责任规划师作为重要年度工作，进一步明确了责任规划师职责和主要工作内容，在原有基础上，提出责任规划师参与街道内项目审查、立项申报、规划和项目实施指导，以及围绕街区功能定位、经济发展、基础设施、公共服务、城市风貌、街巷整治等内容的专项规划编制工作，街道责任规划师工作进入常态化转型阶段。然而责任规划师团队接触到设计方案时往往已是项目审批或实施前的“最后一步”，项目实施主体众多、利益关系复杂、管理权责不明晰，提出的修改建议由于缺乏强制性难以保障落实。3.1.3市、区规划指标衔接的区域统筹阶段2020年，北京市成立责任规划师工作专班，制定北京市责任规划师工作指南。6月，西城区颁布关于进一步加强责任规划师工作的指导意见，责任规划师工作更加制度化、常态化、多样化，主要工作集中于摸底调研、上传下达、技术咨询、规划评估、总结宣传、专题研究6个方面。通过核心区控制性详细规划落地的解读与宣贯工作，责任规划师与牛街街道内其他产权或实施主体的沟通进一步加强，参与其他实施主体主导的项目咨询工作时间也从最后的审批阶段逐渐前置，特别是涉及控制性详细规划中公共服务设施增补、历史街区风貌管控要求时，责任规划师的专业意见已成为实施主体项目立项阶段的重要依据。3.2工作思考纵观3年来牛街街道的工作实践，责任规划师发挥的作用越来越大，沟通协调的街道城市更新实施、管理主体也逐渐多元化。同时，提供的服务也从服务政府管理部门的现状梳理、问题诊断、规划实施建议等，逐步转型到为街道内居住类、产业类等多种类型的城市更新项目提供规划条件、功能定位、风貌管控等综合建议。然而在应对典型的区域综合性城市更新方面，责任规划师的工作依然存在以下挑战，有待突破。1）当前责任规划师的工作视角过于局限，在引领街道发展优化层面发挥作用不大。当前责任规划师仍是接受街道委托并签订合同，因此约定的服务内容多以满足街道基层治理需求为主，其参与的城市更新项目多为公共空间提升、公共服务设施增补和违建拆除等，在居住类、产业类等其他实施主体负责的城市更新项目中参与不足。同时，责任规划师对街道城市更新实施层面的统筹把控和信息交换不足，这对其辅助街道制定街区发展定位、动态维护存量资源台账等造成一定障碍。2）责任规划师对项目统筹力度不足，存量资源在街道区域内统筹配置难以实现。责任规划师是由基层政府聘任的第三方顾问团队，其开展工作的制度基础是现有街道、社区的工作组织机制，主要是在街道事权的基础上借助项目统筹协调平台进行技术咨询服务。因此，区域内存量更新项目的统筹难以基于“不同实施主体各自管理己方产权项目”的工作机制实现。3）责任规划师团队的能力有待提升，需尽快适应存量时代复杂的街区更新发展需求。在城市更新实践过程中，需对城市总体战略目标和规划指标进行深度解读，以实施城市更新行动为契机，通过“因街区制宜”的聚焦研究，将规划指标与可持续的运营计划建立联系，形成多元主体共同主导的统筹更新，破解条块分割的传统治理模式难题。因此，责任规划师团队除当前的规划分析与设计能力外，还需向城市更新运营、基层社会治理等方向积极转型，逐步建立应对区域复杂更新类型的统筹协调能力。4 面向区域综合性城市更新的责任规划师工作建议4.1在区域一体化统筹机制下优化责任规划师工作任务区域综合性城市更新不是街道办事处与产权主体基于自身事权更新项目的累积，而是多元主体共同协商存量资源如何发挥最大