贫困治理与乡村治理中的韧性治理：逻辑、困境与对策.pdf

收稿日期2022-04-13基金项目国家社会科学基金项目“财政金融协同支持乡村振兴的效应评估与长效机制研究”（22XTJ003）；重庆市社会科学规划重点项目“成渝地区双城经济圈高质量发展:理论分析、测度评价与提升路径”（2021NDZD07）；重庆市教委人文社科项目“长江上游地区农户绿色生产行为培育的路径设计与政策支持研究”（21SKGH231）。作者简介苟兴朝，经济学博士，长江师范学院财经学院教授、硕士生导师；杨继瑞，经济学博士，四川大学经济学院教授。贫困治理与乡村治理中的韧性治理：逻辑、困境与对策苟兴朝1，杨继瑞2（1.长江师范学院 财经学院，重庆 408100；2.四川大学 经济学院，四川 成都 610065）摘要与脆弱性治理和刚性治理相比，韧性治理具有通过事前规避、事中调整、事后恢复等途径提升治理对象面对风险时的自我调整、自我恢复以及自我发展能力的治理优势，因此在后扶贫阶段巩固拓展脱贫攻坚成果与实施乡村振兴战略更具合意性。本文以韧性理论为工具，分别从历史变迁与未来路向两个维度分析新中国贫困治理与乡村治理中韧性治理逻辑演进因应、当前面临的主要困境以及推进韧性治理的路向抉择。研究发现：韧性治理是贫困治理和乡村治理能够而且应该共同遵循的治理逻辑。当前乡村面临着经济韧性水平偏低、组织韧性亟须提升、社会韧性面临考验、生态环境韧性遭遇挑战以及文化韧性亟待重塑等困境，优化供给结构，转换发展动能、加强制度建设，促进再组织化、创新治理范式，构建新型乡村共同体、强化协同治理，推进绿色转型以及深挖文化资源，重构文化自信是贫困治理与乡村治理中强化韧性治理的主要路向。关键词贫困治理；乡村治理；乡村振兴；韧性治理；巩固拓展脱贫攻坚成果；治理现代化中图分类号F323.8文献标识码A文 章 编 号1003-5478（2023）03-0109-12DOI10.19649/22-1009/d.2023.03.0122023年第3期总第231期CHANGBAI JOURNAL No.3 2023Sum No.231一、问题提出与文献梳理2021年2月25日，习近平总书记向全世界庄严宣告，中国脱贫攻坚战取得了全面胜利。然而，我们也要清醒地意识到，在国际形势波云诡谲、外部环境不确定性增加、经济发展不平衡不充分、经济结构调整压力持续上升、“双碳”目标挑战性较大的背景下，农村地区特别是中西部刚脱贫地区的返贫风险仍然较大，以防止返贫为核心的相对贫困治理任务更重、难度更大。新中国的乡村治理历经土地改革、合作化、改革探索、新农村建设以及乡村振兴等阶段，乡村面貌焕然一新，但毋庸讳言，农业内卷化、农民原子化、农村空心化等现象仍未根除，社会凝聚力下降、去组织化现象明显、生态环境压力加大、传统文化日渐式微，乡村经济社会脆弱性依然明显。因此，脱贫攻坚的全面胜利并不是贫困治理的终点。贫困治理与乡村治理中尚存的这些问题固然有其客观致因，但治理逻辑偏差也是主要成因。治理逻辑贯穿于整个治理过程并指导治理实践，合宜的治理逻辑是治理有效的前提与保证。党的二十大-109提出巩固拓展脱贫攻坚成果、增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，全面推进乡村振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果是贫困治理的中心任务，乡村振兴是新时代乡村治理的主要目标。要实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，秉持恰切的治理理念、遵循合宜的治理逻辑就显得尤为重要。回溯新中国成立以来贫困治理与乡村治理的逻辑演进因应、分析贫困治理与乡村治理中韧性治理面临的现实困境及其路向抉择，在衔接过渡期就具有重要的理论与现实意义。（一）乡村振兴、乡村治理与贫困治理乡村振兴是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务1，是全面建成小康社会后全体人民实现共同富裕的必然要求2，其本质是农业农村现代化3。乡村振兴是目标，乡村治理是手段，乡村振兴离不开乡村治理。乡村治理指对乡村公共事务和公共问题的解决与处理，只有完善治理体系4、综合提高乡村振兴的演进韧性能力5、农民组织化6和充分发挥新乡贤的作用7才能有效促进乡村治理。贫困治理是国家的一项系统性治理工程，旨在消除绝对贫困、减少相对贫困，巩固拓展脱贫攻坚成果是贫困治理在现阶段的延续。脱贫攻坚与乡村振兴有统一性和联动性，实施乡村振兴战略将为接续推动长效减贫提供重要支撑8，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是实现长效脱贫的重要路径9，是现阶段的重要任务10。需要加快均衡性的贫困治理体系的构建，实现政府政治主体性与行政主体性及农民权利与责任的对称性均衡11。（二）韧性与韧性治理韧性原本是一个工程领域学术术语，由拉丁语“resillo”转变而来，意思是跳回（原始状态）12；与刚性相对应，韧性强调柔性、灵活和适应。20世纪70年代，韧性被广泛应用于自然生态领域13，重点强调系统应对干扰及其在阈值内的缓冲能力。随后，韧性逐渐向社会领域发展，意在强调社会系统面对风险时及时吸收、抵御和处置，并快速恢复、更新与发展实现新的系统平衡14。作为一种新型治理理念，韧性治理所抽象出来的核心思想对于巩固脱贫成果具有一定的指导价值与借鉴意义15。在乡村治理中，应进一步提升现代小农的韧性和发展能力16，构建和完善韧性社区应急治理机制17，形成具有韧性的乡村治理体系18。乡村振兴的实现，应当提升乡村环境韧性、经济韧性、社会韧性19。学术界对于贫困治理、乡村治理、乡村振兴、韧性治理以及巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接等方面都有较为深入的研究。作为一种全新的治理逻辑，韧性治理已被用于乡村贫困治理、环境保护、社会风险治理以及社区治理等方面，但鲜有运用于贫困治理和乡村治理方面的文献。事实上，当我们从主体遭遇外界风险冲击时的自我调适、自我学习和自我发展能力角度理解把握韧性理念时，韧性治理不失为审视当前贫困治理与乡村治理困境、探索巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接路向的重要视角。基于此，本文将以韧性理论为视角，回溯贫困治理与乡村治理中韧性治理逻辑生成，分析当前韧性治理面临的主要困境，探讨贫困治理与乡村治理中推进韧性治理的路向抉择。二、历史回溯：贫困治理与乡村治理中的韧性治理逻辑乡村贫困治理内嵌于乡村治理，构成乡村治理的重要内容，乡村贫困治理与乡村治理统一于国家治理。国家治理背后隐藏着特定的治理逻辑，而治理逻辑包含治理目标、治理主体、治理方法以及治理理念，治理理念贯穿和体现于治理目标与治理方法之中。（一）新中国乡村贫困治理逻辑生成：从脆弱性到韧性对于新中国成立以来反贫困事业阶段的划分，实务界尚不明确，新中国成立后相当长的一段时期，对于贫困治理并未形成系统认识与系统行动。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察，首次提出精准扶贫。2013年、2020年是我国贫困治理历史上具有标志意义的年份，基于此，笔者将我国贫困治理划分为：扶贫阶段、精准扶贫阶段和后扶贫阶段。综观这三个阶段，由治理目标、治理主体、治理方法及治理理念形塑而成的贫困治理逻辑有较大不同：（1）扶贫阶段。扶贫阶段适逢新中国成立后国2023年第3期-110家经济逐步恢复与壮大，农村贫困发生率高、贫困人口规模大且相对集中，尽快解决贫困群体温饱问题是此阶段贫困治理的主要目标。由于农村贫困具有区域性整体性特征，贫困治理难度大、任务重，只有党领导下的“政府主导”贫困治理模式才能彻底改变整个区域的贫困面貌21。因此，此阶段的党委领导下的各级政府机构是贫困治理主体。在治理理念上，此阶段重点关注贫困群体的所得贫困即经济收入低下问题，以经济发展益贫或者社会救济和社会保障方式“授之以鱼”，尽快解决贫困群体的生活贫困，而且以八七扶贫计划为代表，政府从救济式扶贫向开发式扶贫转变，开始通过创造就业岗位、发展教育事业、完善医疗条件、改善基础设施等措施关注贫困群体的多维贫困。（2）精准扶贫阶段。2013年，正式拉开序幕的精准扶贫以尽快解决8000多万绝对贫困群众的基本生活困难、实现“两不愁三保障”为短期治理目标，形成了党委领导下的政府主导，企业、社会组织以及贫困群众共同参与的大扶贫格局。与扶贫阶段相似，精准扶贫采用以开发式扶贫为主、救济式扶贫与社会保障扶贫为辅的方法，并使用政治动员和市场驱动相结合的办法予以推进。从治理理念看，精准扶贫以“造血”为主“输血”为辅、以治理为主管理为辅，全面提升贫困群体的韧性水平。从精准扶贫的主要途径看，发展生产、易地搬迁、生态补偿和发展教育蕴含着韧性治理逻辑，而“社会保障兜底”蕴含着脆弱性治理逻辑。（3）后扶贫阶段。2021年，我国取得脱贫攻坚战全面胜利。随着绝对贫困成为历史，中国乡村贫困治理目标开始调整，由解决绝对贫困向解决相对贫困防止返贫转变，由以解决所得贫困为主向以解决多维贫困为主转变。相较于绝对贫困，相对贫困更具隐匿性、多维性、长期性和广泛性，治理相对贫困更为复杂21，靠单方面的力量解决问题往往无济于事，因此需要形成党领导下的政府社会贫困人口多元主体共治的贫困治理格局22。后扶贫阶段，防止返贫是贫困治理的核心任务，而防止返贫的关键又在于采取切实可行之举措提升脱贫群体及贫困边缘群体抵御风险、自我恢复以及自我发展的能力，因此在治理理念上须坚持扶智与扶志相结合、不断提振贫困群体自信心，从“授之以鱼”向“授之以渔”转变。从扶贫阶段到精准扶贫再到后扶贫阶段，中国乡村贫困治理目标、治理主体、治理方法、治理理念也在不断地演绎变化。贫困治理目标从解决绝对贫困向解决相对贫困与多维贫困转变，体现了贫困治理不仅关注贫困群体的经济贫困，而且更加重视能力贫困、机会贫困与环境贫困等更为根本性的贫困。贫困治理主体从党领导下政府主导向党的领导、政府主导与贫困人口、社会等多元主体共治演化，乡村贫困治理主体多元化。贫困治理中治理主体多元参与，各尽其能，风险共担，事业共创，成果共享，从而使得贫困治理更具包容性、冗余度与应变力。不同的治理目标、治理主体、治理方法与治理理念形成了不同的治理逻辑。大致说来，扶贫阶段的贫困治理遵循脆弱性治理逻辑，其治理目标为解决贫困群体的基本生活问题，治理理念具有输血式、事后被动补救以及临时性和应急性特征；从其肩负的历史使命政策初衷来看，精准扶贫阶段本应遵循韧性治理逻辑，但由于面临着时间紧任务重、扶贫人员能力参差不齐、乡村社会利益关系盘根错节等形势与问题，精准扶贫过程仍表现出了脆弱性治理特征；贫困治理任务和经济社会发展所处阶段决定了后扶贫阶段的贫困治理应遵循韧性治理逻辑，其治理目标为帮助相对贫困人口解决经济收入、社会融入、生活环境、人力资本乃至心理健康等多维贫困问题，治理理念具有造血式、事前预防性、长效性以及主动性等特征。从扶贫阶段到精准扶贫再到后扶贫阶段贫困治理逻辑的生成与转换，是各个特定社会历史阶段的经济社会背景和贫困治理面临的主要任务所决定的。1949年至1978年间国家经济实力羸弱、贫困发生率高，到1978年后实施农村经济体制改革、改革开放深入推进、国家经济实力不断增强，再到中国绝对贫困消失、进入全面小康社会，后扶贫阶段中国乡村贫困治理面临的主要任务也随之发生了相应变化：扶贫阶段须尽快减少经济贫困解决广大贫困群体的基本生存问题；精准扶贫阶段既要尽快消 扶贫阶段的开发式扶贫具有“大水漫灌”特征，而精准扶贫阶段的开发式扶贫具有“精准滴灌”特征，两者不同。贫困治理与乡村治理中的韧性治理：逻辑、困境与对策-111除绝对贫困，同时又要提升贫困群体的“造血”能力，实现建成小康社会的目标；后扶贫阶段须提升脱贫群体和贫困边缘群体的韧性水平，使其稳定在脱贫状态并逐渐富裕起来。从脆弱性治理到韧性治理的治理逻辑生成与转换，体现了中国共产党对乡村贫困问题本质与贫困治理规律的准确把握与深刻认识，揭示了共产党人在贫困治理实践中实事求是、与时俱进的宝贵精神品质。（二）新中国乡村治理逻辑建构：从“刚性”到韧性乡村治理既包含基层政权管理农村社会的含义，也包括群众性自治组织管理公共事务的内容23。新中国乡村治理可大致划分为政社合一建设、乡政村治改革以及乡村治理现代化三个时期23。不同时期乡村治理主体、治理目标、治理方法以及治理理念各不相同。（1）政社合一治理模式：乡村治理主体是兼具基层政权组织