论“一带一路”视域下《对外关系法》的调整对象_张乃根.pdf

国际法研究Chinese eview of International LawNo.4(2023)专稿论“一带一路”视域下对外关系法的调整对象张乃根*摘要:对外关系法是中国一项新的立法，该项立法对统筹国内法治与涉外法治、通过共商共建共享方式促进全球治理以及推动构建人类命运共同体都极具意义。对外关系既有合作，也有斗争。“一带一路”视域下的 对外关系法侧重对外合作关系。“一带一路”倡议实施十年的合作实践是中国特色对外关系的典范，其“合作共赢”以达到“共同繁荣”的对外合作关系包括政府间关系和非政府间关系，调整手段则以不具有拘束力的“软法”为主。美国学界编纂 对外关系法重述和关于国际比较对外关系法的研究都表明，各国或地区对外关系的法律调整都涵盖这两方面关系。中国 宪法和 对外关系法规定的对外关系基本原则与有关国内立法的调整对象密切相关，与中国加入的国际条约和国际组织也不无联系。以“一带一路”对外合作关系为例的研究，有助于明确 对外关系法的调整对象，并认识到将统筹推进国内法治与涉外法治、适用共商共建共享的国际合作原则、推动构建人类命运共同体等对外关系大政方针转化为可适用的“软法”乃至条约等规范形式的重要性。关键词:一带一路对外关系法调整对象政府间关系非政府间关系软法在世界百年未有之大变局加速演进，中国迈向全面建设社会主义现代化强国的新征程之际，机遇与风险并存的不确定性进一步加大。为了更加有力地应对来自外部的各种严峻挑战，统筹推进国内法治与涉外法治，促进国际法治和全球治理体系变革，推动构建人类命运共同体，中国已制定和实施 中华人民共和国对外关系法(下文简称 对外关系法)这一新的立法。根据近期相关比较研究，其他国家或地区尚无较全面调整对外关系的立法先例。第二次世界大战后，美国学界编纂 对外关系法重述(下文简称 重述)，从而催生对外关系法领域91*张乃根，复旦大学特聘教授，中国国际法学会副会长。对外关系法由第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于 2023 年 6 月 28 日通过，自 2023 年 7 月 1 日起施行。本文论述该项立法时，采用 对外关系法;论述中国以及其他国家或地区有关研究时，采用“对外关系法”。其中，“国家间关系”或“政府间关系”的表述，本文不作区分，有关行文同时或选择其一采用。See Curtis A.Bradley(ed.)，The Oxford Handbook of Comparative Foreign elations Law(Oxford University Press，2019)，p.3.estatement of the Law，Third，Foreign elations Law of the United States(The American Law Institute，1987)1965 年 重述首次出版，列入 法律重述第二版，因而实际上没有第一版。2012 年 重述第四版，包括条约、管辖权和豁免，其他部分仍在修订中。*的相关研究。英国、德国及欧盟等发达国家和地区近年来也开始将对外关系法作为专门“领域”(field)进行研究。然而，对于诸如对外关系法的界定及其范围、研究路径等问题，各国学者众说纷纭，莫衷一是。迄今为止，中国学者已经开始参与国际学界有关对外关系法的比较研究，并就此在国内阐释己见。同样，国内学界有关对外关系法的研究也因视角差异而各有不同。如今在中国，对外关系法从一项学术研讨的内容转变为一项已施行的新型立法。因此，学界更多应结合该立法本身，开展理论联系实际的规范性研究。对外关系法第 2 条规定:“中华人民共和国发展同各国的外交关系和经济、文化等各领域的交流与合作，发展同联合国等国际组织的关系，适用本法。”这是关于 对外关系法调整对象的纲领性规定。从该法第 4 章“对外关系的制度”(第 2939 条)规定来看，该法似乎均为调整国家间关系，尽管在 中华人民共和国对外关系法(草案)基础上，总则增加了原则性规定 “国家鼓励积极开展民间对外友好交流合作”(第 7 条第 1 款)，从而实际上明确了该法调整对象涵盖非政府间关系。有关对该法的权威阐释也强调根据该法“我国积极开展各领域对外交流合作”。这理应包括非政府间对外经贸、文化等合作。学界曾有观点认为民商事关系不属于对外关系法的调整对象。如何正确认识 对外关系法的调整对象?国外有关对外关系法的研究是否排除非国家或非政府间关系?诸如此类理论和实践问题仍有进一步阐明的必要性。确定一部法律的调整对象，具有纲举目张的决定意义。本文拟从“一带一路”视域切入，尝试就 对外关系法的调整对象展开论述。文章探讨的意义不仅在于“一带一路”倡议实施十周年已积累的丰富实践经验值得回顾总结，而且该倡议的成功实施为中国在新的历史时期发展对外关系开辟了宽广道路。对外关系法第 3 章规定“发展对外关系的目标任务”，其中第 26 条明确规定“推动共建 一带一路高质量发展”。基于“一带一路”视域就对外关系法进行研究，有助于理解新时代的对外关系，更好地实施 对外关系法。另外应看到，对外关系法的调整对象既有合作关系，也有斗争关系。本文侧重于论述 对外关系法所调整的合作关系，首先对“一带一路”的对外关系进行阐释，并将其与国际关系、跨国关系进行比较分析;而后结合“一带一路”对外关系实践，论述其与 对外关系法调整对象的相应“法”之关联性;进而超越国家或政府间关系论述 对外关系法，并比较国内外学界相关研究成果;最后，对 对外关系法体现中国特色的调整对象设定及其重大意义作出拓展论述。02国际法研究2023 年第 4 期Congyan Cai，“International Law in Chinese Courts”，in Curtis A.Bradley(ed.)，The Oxford Handbook of ComparativeForeign elations Law(Oxford University Press，2019)，pp.549 564.蔡从燕:和平崛起、对外关系法与中国法院的功能再造，载 武汉大学学报(哲学社会科学版)2018 年第 5 期，第 130 页;蔡从燕:中国对外关系法:一项新议程，载 中国法律评论2022 年第 1 期，第 24 页。参见赵建文:中国对外关系法在国家法律体系中的地位，载 中国国际法年刊(2016)，法律出版社 2017 年版，第 78 页;刘仁山:论作为“依法治国”之“法”的中国对外关系法，载 法商研究2016 年第 3 期，第 131 页;韩永红:中国对外关系法论纲 以统筹推进国内法治和涉外法治为视角，载 政治与法律2021 年第 10 期，第 79 页。王毅:贯彻对外关系法，为新时代中国特色大国外交提供坚强法治保障，载 人民日报2023 年 6 月 29 日，第 6 版。蔡从燕:中国对外关系法:一项新议程，载 中国法律评论2022 年第 1 期，第 24 页。参见李鸣:合作与斗争:国际法的双重功能，载 地方立法研究2022 年第 4 期，第 88 页。一对外关系与国际关系、跨国关系的比较(一)对外关系包括政府间和非政府间的关系从内容上看，对外关系包括政府间关系和非政府间关系。“一带一路”倡议涵盖政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通和产业合作等，实施十年来已成为与数以百计的国家或地区以及国际组织共商、共建、共享合作共赢的成果，及推动构建人类命运共同体的重要实践平台。“一带一路”倡议的实施是践行 联合国宪章关于促进国际经济、社会、文化等合作的宗旨，具有中国特色的对外关系实践典范，也反映了对外关系的综合性特征。中文语境下的“对外关系”是众所周知的用语。新中国成立后，中国就曾将政府性对外关系文件和民间性重要对外关系文件以及中国签订的条约、协定等汇编为 中华人民共和国对外关系文件集，并公开发行，其中“民间性”对外关系文件包括如 中国、朝鲜、日本三国学术界知名人士关于促进学术文化交流的共同声明(1963 年 8 月 31 日)。这表明，中国官方历史上使用的“对外关系”概念不限于政府间关系。中华人民共和国宪法(下文简称 宪法)序言规定“发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体”。其中，同各国的经济、文化交流，往往也不限于政府间关系。推动构建人类命运共同体，包括“合作共赢”和“交流互鉴”。党的二十大报告重申“坚持合作共赢”和“坚持交流互鉴”，以建设一个“共同繁荣”和“开放包容”的世界。这是指导中国对外关系的大政方针。毋庸赘述，经济上的合作共赢和文化上的交流互鉴，不限于政府间关系;企业、社会团体、个人等主体在促进中国对外经济合作、文化交流方面起着不可或缺的重要作用，此类主体相互交往所形成的社会关系是中国对外关系的重要组成部分。因此，立法视角下的对外关系应包括政府间和非政府间的关系。这既与新中国至今对外关系的历史与现实相一致，也更突出“一带一路”的经济合作共赢和文化交流互鉴之特色。(二)对外关系、国际关系、跨国关系的比较对外关系法所调整的“对外关系”，其概念及含义虽有上述文件集的参照，但作为一部国内外没有先例的新型立法，我们仍有必要在研究其调整对象时，首先比较相关概念的联系与区12论“一带一路”视域下 对外关系法的调整对象参见推进“一带一路”建设工作领导小组办公室:共建“一带一路”倡议:进展、贡献与展望(2019 年 4 月 22日)，https:/ 04/22/content_ 5385144.htm，最后访问时间:2023 年 7 月 17 日;联合国经济和社会事务部:“一带一路”倡议支持联合国 2030 年可持续发展议程的进展报告:携手合作，共享美好未来(2022 年 9 月 19 日)，https/ 年 7 月 17 日。截至 2023 年 6 月，中国已与 152 个国家和 32 个国际组织签署了有关合作文件，参见中国一带一路网，https:/ 年 7 月 17 日。中华人民共和国对外关系文件集共 10 集，收录了 19491963 年的对外关系文件，由世界知识出版社出版，在19571965 年间每年出版 1 集。参见 中华人民共和国对外关系文件集(第 10 集)，世界知识出版社 1965 年版，第 591595 页。习近平:共同构建人类命运共同体 在联合国日内瓦总部的演讲(2017 年 1 月 19 日)，载 人民日报2017 年1 月 20 日，第 2 版。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化强国而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022 年 10 月 16 日)，载 人民日报2022 年 10 月 26 日，第 1 版。别。立法论视角下的对外关系不同于国际关系，在概念及其法律适用上也与跨国关系存在差别。从国际法理论层面分析，对外关系与国际关系、跨国关系的内涵大同小异，但三者的出发点及特征不同，这可通过比较加以辨析。在国际法或与之直接相关的领域，国际关系是一个传统的概念。在 17 世纪初，格劳秀斯(Hugo Grotius)创立其国际法学说时，最初阐释了国家间“公战”的性质:“当依据国家意志，则为 公战，而且，国家的概念包含了执政官(譬如君主)的意志，进而言之，公战既可以为国内(对本国的某一部分发起)也可为 对外的(当对其他国家发起时)。”虽然格劳秀斯没有直接采用“对外关系”或“国际关系”的术语，但其对公战与和平时期国家间相互关系的论述本质上就是从对外关系或国际关系视角展开的。格劳秀斯指出，一国对外公战就意味着与交战国发生关系，即为战时国际关系;战后国家间通过和平条约等方式进入和平时期，则为和平国际关系。格劳秀斯的 战争与和平法就是围绕两者而展开其国际法学说。在国际法学说史上，18 世纪末的边沁(Jeremy Bentham)提出更为接近国际关系的概念。他在 道德与立法原理导论中区分国际法(实际用语是“国际法理学”)与国内法的各自调整对象时指出:“对于可以适当地与排他地采用 国际词语这一法理学分支的主题，那么还存在的是主权者之间相互交往。”“主权者之间相