论《对外关系法》在中国涉外法治体系中的地位_黄进.pdf

国际法研究Chinese eview of International LawNo.4(2023)专稿论 对外关系法在中国涉外法治体系中的地位黄进*摘要:2023 年 6 月 28 日，全国人大常委会表决通过了 中华人民共和国对外关系法(下文简称 对外关系法)。作为中国对外关系领域第一部单行性、基础性、综合性法律，该法的通过具有重大历史意义，是中国统筹推进国内法治与涉外法治的关键一步。中国制定 对外关系法具有历史和现实的必要性，贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想，表明了中国在对外关系、对外交往和参与全球治理中坚定地践行法治的鲜明立场和态度，既是统筹推进国内法治和涉外法治的必然要求，也是推进中国式法治现代化的客观需要。对外关系法是宪法相关法，是宪法关于对外关系规定的充实、落实和具体化。对外关系法明确了对外关系的基本原则、理念与制度，作为涉外领域基本法在法律体系中占据重要地位，是涉外法律法规体系的基础性、综合性法律，为其他涉外法律法规提供授权和指引。制定 对外关系法不仅有利于加快形成系统完备的涉外法律法规体系，对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、加强涉外法治体系建设和推进中国式法治现代化都具有十分重要的价值和意义。对外关系法的实施有助于更好地维护中国的国家主权、安全和发展利益，推进高水平对外开放，推动全球治理与国际法治，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序。关键词:对外关系法涉外法治国内法治国际法治中国式现代化涉外法律体系习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治”。在此背景下，2023 年 6 月 28 日，中华人民共和国对外关系法(下文简称 对外关系法)由第十四届全国人大常委会第三次会议表决通过，自 2023 年 7 月 1 日起施行。该法是中国第一部针对对外关系制定的单行性、基础性、综合性法律。该法的通过对于维护中国的国家主权、安全和发展3*黄进，中国国际法学会会长，中国政法大学全面依法治国研究院教授、博士生导师。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载 人民日报2022 年 10 月 26 日，第 2 版。在此之前，2022 年 12 月，第十三届全国人大常委会第三十七次会议对 中华人民共和国对外关系法(草案)进行了审议，随后予以公布，并向社会各界公开征询意见。总体而言，各方面意见普遍赞成制定对外关系法。2023 年 5月26 日，全国人大宪法和法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见和有关方面的意见，对草案进行了逐条审议和修改完善。参见 全国人大常委会法工委负责人就对外关系法答记者问，载 人民日报2023年 6 月 30 日，第 6 版。*利益，推进高水平对外开放，完善中国特色社会主义法律体系，推进中国式法治现代化，推动全球治理与国际法治，维护国际秩序，都具有重大而深远的历史和现实意义，对于统筹推进国内法治和涉外法治、推动中国涉外法治迈向更高水平必将发挥巨大作用。当今世界正经历百年未有之大变局，这是一个世界经济、政治、社会、文化、生态文明格局深刻调整，国际形势错综复杂，中美两国激烈战略博弈，全球治理体系亟待改革和完善的历史变革期。对外关系法的制定，是深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平外交思想和习近平法治思想的重要举措，体现了党对对外工作的集中统一领导，反映了中国加强对外交往、深化改革开放的客观要求，对维护国家主权、安全与发展利益必将发挥巨大的推动作用。对外关系法的制定也是中国统筹国内法治与涉外法治的关键一步，是“中国涉外法治体系建设的重要里程碑”。本文将围绕中国制定 对外关系法的必要性、对外关系法在中国涉外法律体系中的地位、制定 对外关系法对加强涉外法治体系建设的价值和意义等 3 个方面，试图系统阐释对外关系法在中国涉外法治体系中的地位。一中国制定 对外关系法具有历史和现实的必要性从世界范围来看，各国制定了不少有关对外关系的专项性法律，但迄今为止，很少有国家针对对外关系制定单行性、基础性、综合性法律，即使对外关系法的理论与实践最为丰富的美国也是如此。因而，难免有人会怀疑制定单行性、基础性、综合性对外关系领域的法律有无必要性。然而，从中国的历史和现实来看，制定单行性、基础性、综合性对外关系领域的法律具有极大的必要性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据国内外形势，高屋建瓴、审时度势地提出“四个全面”的战略布局，特别是做出“全面依法治国”的重大决策和战略部署。在 2020年党中央历史上第一次以中央工作会议形式召开的全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出“十一个坚持”，坚持统筹推进国内法治与涉外法治成为全面依法治国的重要内容。在此次会议上，习近平总书记强调，坚持统筹推进国内法治与涉外法治就是要“加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益;要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、4国际法研究2023 年第 4 期黄进:论加强涉外法治体系建设，中国法学会法治研究所官网，http:/ 年 7 月 12 日。参见王毅:贯彻对外关系法，为新时代中国特色大国外交提供坚强法治保障，载 人民日报2023 年 6 月 29 日，第 6 版。单就中国而言，1990 年通过的 中华人民共和国领事特权与豁免条例、2010 年通过的 中华人民共和国涉外民事关系法律适用法、2019 年通过的 中华人民共和国外商投资法等法律都是此类专项性对外关系法律。澳大利亚是世界范围内为数极少的制定名为“对外关系法”法律的国家，其于 2020 年 12 月 3 日通过 2020 年澳大利亚对外关系(州与领地安排)法 Australias Foreign elations(State and Territory Arrangements)Bill 2020。但是该法重点也仅是放在联邦州或领地的对外交往权能以及联邦政府外交部长的职权等问题上，并未涉及发展对外关系的全局。美国法学会(the American International Institute，AIL)组织编纂的 美国对外关系法重述(estatement of Foreignelations Law)至今已更新至第四版，该重述体现了美国的法律实践，但是本质上也仅是学术成果，而非法律。尊严和核心利益。要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体。”党的二十大报告继续强调要“加强涉外领域立法”，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对涉外法治的高度重视。自改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国一直致力于加强涉外领域立法工作，弥补了中国立法中长期存在的诸多短板。但是，中国目前涉外领域立法内容庞杂、形式多样，距离形成系统完备、衔接配套的涉外法律规范体系尚有差距。因此，制定 对外关系法有助于将既有的庞杂规则统合在有机的体系之内，有助于统领并协调当前对外关系领域的立法，有助于加强涉外领域立法的协调性、全局观。从更深层次上来说，制定 对外关系法还具有以下几点更为深刻的历史和现实原因。(一)制定 对外关系法是中国维护国家主权、安全和发展利益的迫切需要当今世界正经历百年未有之大变局，世界进入新的动荡变革期。单边主义、保护主义、霸权主义盛行，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，特别是西方个别国家对外实施单边制裁和“长臂管辖”，严重危害他国主权与利益，严重破坏国际秩序和全球发展。在错综复杂的国际环境下，中华民族正处于伟大复兴的关键时期，中国发展面临的不确定、难预料因素增多，维护好中国国家主权、安全、发展利益的重要性、艰巨性、紧迫性前所未有。中国制定 对外关系法，旗帜鲜明地反对霸权主义、单边主义、保护主义，明确对于违反国际法和国际关系基本准则，危害中国主权、安全、发展利益的行为，中国有权采取相应对等反制和限制措施，同时保护中国公民和组织在海外的安全和正当权益，有利于以法治手段坚定有效地维护国家主权、安全、发展利益，为实现国家富强、民族兴盛、人民幸福提供更加坚固的法治保障。(二)制定 对外关系法是中国践行法治和厉行法治的切实体现党的十八大以来，全面依法治国已被列入“四个全面”战略布局。推进全面依法治国不仅需要在国内事务上奉行法治，而且在对外关系、对外交往和参与全球治理过程中，中国同样需要践行法治和厉行法治。2018 年 8 月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出:“中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治。”习近平总书记基于世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，人类社会面临前所未有的挑战这一复杂形势，在党的二十大报告中提出，“中国式现代化的本质要求”包括“推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态”，呼吁“世界各国弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”，“推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展”。大变局之下的当代中国，正处在最接近中华民族伟大复兴目标的关键时期，而全球治理体系也处于调整变革的重要阶段。善于运用法治，就是要求我们积极参与国际规则制定，做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者，带头维护国际关系，带头维护国际社会共同价值，推动全球治理朝着5论 对外关系法在中国涉外法治体系中的地位习近平在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话，中华人民共和国中央人民政府官网，https:/ 11/17/content_ 5562085.htm，最后访问时间:2023 年 7 月 1 日。参见黄进、鲁洋:习近平法治思想的国际法治意涵，载 政法论坛2021 年第 3 期，第 3 页。习近平:加强党对全面依法治国的领导，载 求是2019 年第 4 期，第 4 页。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载 人民日报2022 年 10 月 26 日，第 2 版。更加公正、合理、高效的方向变革，推动构建人类命运共同体。法治须依法而治，首先要科学立法。制定单行的、基础性的、综合性的对外关系法能够坚定地表明中国在对外关系中、对外交往中、在参与全球治理过程中践行法治、厉行法治的鲜明立场和态度。(三)制定 对外关系法是中国推进高水平对外开放、强化外交能力建设的法治保障制定 对外关系法，为坚持高水平对外开放、推进中国高质量发展、全面建设社会主义现代化强国提供了更加坚实的法治保障，为进一步推动国家治理体系和治理能力现代化、加强外交制度和外交能力建设提供了制度支撑。对外关系法载明中国坚持和平发展道路，坚持对外开放基本国策，奉行互利共赢开放战略，坚持经济全球化正确方向，有利于展示我国高举和平、发展、合作、共赢旗帜，致力于与世界各国共同营造有利于合作发展的国际环境，共同培育全球发展新动能的大国担当，有利于在法治基础上为推进高水平对外开放打造发展新优势，开辟发展新局面。对外关系法是全面贯彻落实新时代中国特色社会主义外交思想的重要法律，为开创中国特色大国外交新局面开启了新篇章，体现了中国坚持以相互尊重、和平共处、合作共赢为基础走和平发展道路的外交政策，彰显了中国坚持以公平正义为理念引领全球治理体系改革的独特外交风范，为推动构建新型国际关系、促进世界和平与发展、构建人类命运共同体贡献了中国力量。(四)制定 对外关系法是中国推动全球治理与国际法治、维护国际秩序的重大贡献在国际关系发展史上，每每遇到世界局势重大动荡，比如 20 世纪两次世界大战对国际法治和国际秩序产生严重破坏之时，人们就会对全球治理与国际法治的存在和作用产生怀疑。在当前百年变局、中美博弈、乌克兰危机交织激荡的国际形势下，不可避免会有人对全球治理与国际法治的存在和作用产生怀疑，甚至可能主张弃之而诉诸强力。但是，我们仍要从乱象之中看清本质，要善于从历史之