论规章制定程序规定的责任条款——以环境规章制定责任为例.pdf

收稿日期2022-08-16作者简介彭贵才,吉林大学法学院教授、博士生导师；张煜明,吉林大学法学院博士研究生。数据来源：北大法宝网，https:/ 法学院，吉林 长春 130012）摘要当前，在国务院制定的 规章制定程序条例 之中并无行政规章制定责任的相关规定，在各省的规章制定程序规定之中也鲜有相关行政立法责任的说明，这极不利于规章质量的提升以及行政问责制度的科学发展。在生态治理领域内，环境规章适用性与效能性问题的出现，持续影响着环境行政质量的改善。因此，要完善环境公共行政体系的建设势必要有效落实环境规章制定责任：通过行政立法技术的改良和归责理论的升级，在规章制定程序规定之中添加责任条款；探寻规章制定责任条款的价值内涵，准确引导各地方政府构建规章制定的事前责任模式以及集体责任模式。通过对上述两项行政立法责任模式理论风险的有效应对，完善规章立法责任模式的理论模型，逐步修正环境规章的安定性问题，使其更有效地发挥环境治理的积极作用是可行的路径。关键词环境治理；环境规章；责任条款；事前责任；集体责任中图分类号D912.1文献标识码A文 章 编 号1003-5478（2023）03-0081-09DOI10.19649/22-1009/d.2023.03.0092023年第3期总第231期CHANGBAI JOURNAL No.3 2023Sum No.231一、问题的提出环境规章作为我国环境行政法律和法治体系之中的重要组成部分，以庞大的体量支撑着行政法渊源体系，指导着环境法治的过程和实践。当前，我国各级政府选择以制定行政规章来进行环境治理的方式较为普遍。在环境规章的制定过程之中，如何使环境规章处于相对确定的状态以保持其稳定性，如何科学有序地制定环境规章以保持其连续性，如何使环境规章内部协调统一以保持其一致性，是需要通过责任内涵解决的重要课题。环境规章的数量在环境行政法律体系之中占有相当大的比重，在中央及地方立法层面，通过统计现行有效的事关环境治理的行政法渊源形式的比重可以发现：环境法律约占1%，环境行政法规约占9.6%，地方性法规约占57.9%，而环境规章则占据31.5%的比重。由此可见，环境行政立法在环境治理领域占据相当强势的地位。行政法对环境行政管理关系的设定本应由立法权进行主导，而行政权通过不加以有效规制的行政立法的方式逐步取代立法权的行使会引发诸多的负面效果。第一，环境行政权的持续膨胀，会使得环境行政更多地干预社会。环境规章规制对象的范围会扩张到社会的各个角落，从而影响社会系统自我调控机制的有效运转，超越公权范畴人为制定环境规则必然会破坏自生自发的社会环境秩序。1尽管在当前的环境法律体系框架之内存在着公法与私法交以环境规章制定责任为例-81 我们梳理了20112021年的环境规章的废止状况，通过数据统计发现：环境规章的废止率高达14.1%，其中部门规章废止率为12.3%，地方政府规章废止率为15.3%。数据来源网站：北大法宝网，https:/ 规章制定程序条例 和现行有效的国家部委以及省级政府的规章制定程序规定可以发现：只有辽宁省政府制定的 辽宁省政府规章制定办法 以及西藏自治区政府制定的 西藏自治区人民政府起草地方性法规草案和政府规章制定程序的规定 添加了责任条款。2023年第3期-82从法律规范层面分析这种现象的原因，是由于在我国 立法法 规章制定程序条例 之中，没有关于规章制定责任的相关规定，导致追究环境规章制定责任没有明确的上位法依据。尽管 规章制定程序条例 在2017年修订之后规定了对规章的立法后评估工作，但是存在的规章评估原则不一致、相对单一的规章评估主体、不具备积极的公众参与以及没有科学的规章评估方法等一系列问题都切实困扰着环境规章评估工作的顺利进行。4问题重重的规章立法后评估工作能否切实有效地查找、落实规章制定责任势必要被打上一个巨大的问号。从行政权与行政法的关系层面分析这种现象出现的原因：一方面，传统的行政管理理论仍然盛行，导致行政权持续膨胀挤压行政法的影响空间，甚至可以替代行政法进行环境秩序的重构，其几乎支配着规章制定的全过程，自然也就无从对规章制定责任做出过多考量。另一方面，在法治政府建设评估的过程之中，规章的实施效果是反映行政主体行政能力的重要指标之一。诸多行政首长出于行政目的的考虑往往急于将其行政设想通过制定规章转化为实际行动来具体落实。但是，制定规章本身不是行政目的。无论在静态的行政法律规范层面还是在动态的行政权力运行层面，行政规章都处于从属性、次要性的地位。大量急于反映首长施政意图规章的出现已经引发了不同行政区域之间的行政主体攀比、借鉴对方环境规章的负面效果，这往往是忽视规章制定责任的集中体现。若要有效解决行政主体对环境规章制定责任忽视的问题，在规章制定的程序规定上增加责任条款、对规章制定行为加以规制是一种可行的路径。首先，规章制定主体在制定环境规章之时能够更为审慎地勾勒出环境行政权力外围轮廓，若公权力在环境治理之中不断越界侵犯公民私权或扰乱社会自治秩序，则规章制定主体势必要按照责任条款的规定承担相应责任。其次，规章制定主体在制定环境规章之时会更加充分地进行调研、参加论证，以妥善考量相关规章之间的适用协调性问题，若规章实施之后，仍然出现规章之间适用矛盾问题，也要按照责任条款的规定追究规章制定主体的相应责任。最后，规章制定主体会更为理性、科学地制定环境规章，若出现环境规章的大面积废止或失能，浪费行政资源的现象，依然可以按照责任条款坚决追究规章制定主体的相应责任。三、环境规章制定责任条款的理论价值在规章制定程序规定中加入责任条款的过程实际上也是行政立法技术得到质的提升的过程，可以彰显出规章制定主体立法思维的成熟趋向以及其对立法目的的准确考量。通过对责任条款的价值分析推动行政立法技术的完善使得责任条款跃然于规章制定程序规定之中，再通过明确的责任条款来促进行政系统本身对其进行重新审视，使其合理地运用行政立法权力、在环境行政立法之中能够合法、科学地适用比例原则，准确地开展行政立法问责，进而寻求环境规章制定责任问责路径的规范化，最终实现立法机关、社会公众对行政立法权的有效监督，推动环境诉讼制度的积极改革，这是一条可行的逻辑脉络。挖掘规章制定责任条款的实际价值就成为该条逻辑脉络的起点，对其进行的价值论证即将成为行政立法技术改革的强推动力。（一）责任条款开拓了规章救济的新渠道由于环境规章所指向的对象既针对公民环境权利也针对社会环境公共利益，其中既包含环境权利又包含环境法益，因此如何开展对于环境规章的救济既是行政主体在制定且实施规章的过程中必须要考虑的问题，也是司法机关在司法体制改革的背景之下要着重考量的问题。但是在当前的诉讼制度层面，通过司法途径针对环境规章开展救济却面临诸多困境：一方面，规章被排除在行政诉讼的受案范围之外，行政相对人无从对不当环境规章进行司法救济，检察机关也无法针对不当环境规章向法院发起行政公益诉讼。尽管在现阶段由法院开展对规章的司法控制并无理论上的束缚，但是由于司法权还不打算过分触及部门立法的核心利益，因此法院暂时无力对环境规章开展司法审查5519；另一方面，因为在理论上难以确定公民环境权利的范围，在实际操作中也无法将公民的环境权利损失予以量论规章制定程序规定的责任条款-83化，诉讼活动也无法准确、科学地保障对此权利的合理救济。因此，通过提高行政立法技术，设定规章制定主体的责任，来实现对环境规章救济的意义就可以显现出来。将责任条款纳入环境规章制定程序规定之内，一方面可以使社会公众迅速了解环境规章制定责任的具体内容、承担责任的主体、申诉机关以及申诉程序，这既有利于行政主体对环境规章进行科学评估，开展对规章适用效果的反馈，也有利于社会公众对环境规章进行合法救济以维护其环境权利，或者通过加深其对环境规章的理解与认可来稳定社会环境秩序；另一方面，增加责任条款的环境规章制定程序规定会使得环境规章制定主体的责任更加明确，可以为司法机关对规章进行司法审查扫清部分障碍，推动环境行政诉讼诉权理论的重构，逐步将规章纳入行政诉讼的受案范围之内，为推动司法权有效监控行政立法行为提供事实基础，实现行政诉讼活动对公民权利和社会法益的双重保护。（二）对于抽象行政行为问责制度的完善对于具体行政行为的行政问责以及对于重大行政决策事项的行政问责，我国各地区已发布了相关法律规范以及程序规定。针对具体行政行为问责，由于存在相对清晰的问责主体、问责事由以及问责对象，在实际操作之中相对容易，因此出现了一定数量的针对具体行政行为问责的行政案例。在重大行政决策事项的问责之中，由于对行政决策属性定义存在争议，以及行政法律关系复杂程度升级，学界对重大行政决策事项问责的归责原则、规范适用、追责程序以及伦理机制等一系列突出问题做出了积极研讨，形成了较为系统的学术成果。近年来，我国大力推行环境督察制度建设，各级环境督导组通过巡回检查各地区环境治理效果对一些不达标案件作出处理，也依法惩处了部分相关责任人。从作为环境治理责任人的行政官员角度分析，导致各地区环境治理效果不合格的原因有许多，其中既包含行政官员对环境行政的纯粹不作为，在极端情况下甚至有可能演化为渎职类犯罪，也包含行政官员执行当地环境规范的不到位，还包含当地环境规范本身存在漏洞使得行政官员针对特定环境治理事项无法有效执行规范。针对前两种情况，可以依照问责程序依法追究相关责任人的行政责任甚至是刑事责任。但是，如果出现第三种情况，对具体执行行政政策的官员是否应该处理、如何处理、是否还应该存在其他问责对象，这是在理论上需要解决的问题，而抽象行政行为归责理论的完善势必可以清晰地回应上述问题。然而，由于存在抽象行政行为救济渠道不畅通、问责对象范围不明确以及行政立法后评估工作部分失能从而无法界定规章制定责任等一系列问题，导致如何对于抽象行政行为开展科学、有效的行政问责，无论在学界、立法界还是在具体的实务之中都尚处于相对空白的状态。将责任条款纳入规章制定程序规定之中，一方面能够以事前责任的方式明确环境行政责任、圈定合理的责任对象范围，从而为行政立法后评估工作设置准确的参照系，使其能够精准、客观地查找、落实环境规章责任，这既可以推动规章的后评估工作尽快走向正轨，也能够为启动环境抽象行政行为的问责程序找到准确的适用规范；另一方面，责任条款在规章制定程序规定之内既可以体现出行政主体对于公平正义环境行政的美好愿景，也可以体现出环境立法权对于环境行政权的积极监督与约束，更能体现社会公众对环境抽象行政行为进行合理的民主参与，这些都是推动行政问责实质法治化的最有效路径。所以，责任条款的添加也势必会为抽象行政行为问责制度实质法治化发展提供理论上的价值贡献。（三）通过维护环境权利与法益重塑规章的宪法地位在宪法规范层面上，对于公民环境权的相关叙述都集中在我国现行 宪法“总纲”之中而没有出现在“公民基本权利和基本义务”部分。这代表着立法者对于环境权的概念拥有更高层次的考量，其 参见我国宪法第26条。2023年第3期-84正在指引国家行为。尽管在我国 宪法 之中暂时还没有明示公民环境权的概念更未规定该权利的请求权，但是在“总纲”之中存在的公民环境权价值内涵仍然能够引导我们对环境权进行科学、准确地解释。6依照现有理论，公民环境权的基本类型包含实体性权利以及程序性权利。实体性权利主要包含环境生态权利、环境经济权利以及环境精神权利（环境人格权）。但是，环境实体性权利界限模糊难以量化，司法机关几乎无法将其作为准据渊源直接予以援引，这极不利于环境利益的有效维护。环境程序性权利包含公民环境的知情权、立法参与权、执法参与权以及诉讼参与权。相较于实体性权利，程序性权利能够集公民对环境知情权、参与权和诉权于一体，可以最大限度地维护社会以及公民的环境利益。7环境质量效益是国家公共利益政治以及社会福利政策重要的成果展现之一，其代表的不仅只有公民享用美好环境权利的自由，更代表着环境公共法益的维护。所以，传统的国家防御理论已经不能对其进行有效的理论支撑，而国家保护义务理论能够在该场域发挥理论作用。国家保护义务来源于基本权利的客观价值秩序属性