“基层一支队伍管执法”_制度逻辑、实践探索与规范路径_金晓伟.pdf

年第 期总第 期治理研究，“基层一支队伍管执法”：制度逻辑、实践探索与规范路径收稿日期：作者简介：金晓伟，法学博士，宁波大学法学院副教授，浙江省“八八战略”创新发展研究院副研究员。基金项目：国家社科基金重点项目“深化行政执法体制改革研究”（编号：）；中共浙江省委政法委员会、浙江省法学会 年度法学研究课题重点项目“基层治理现代化背景下浙江省基层一支队伍管执法改革的实践进路与规范路径”（编号：）。金晓伟 摘要：在深化综合行政执法改革的现实背景下，基于行政执法权力集中和重心下移双重逻辑的“基层一支队伍管执法”已经成为各地改革探索的关键一环。基于行政执法体制改革与乡镇（街道）体制改革的结构性交汇，“基层一支队伍管执法”的制度逻辑对应了基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络。浙江“大综合一体化”行政执法改革的实践表明，“基层一支队伍管执法”的逐步实现需要妥善解决“形”“权”“人”“能”四大改革问题。随着“基层一支队伍管执法”的实践展开，当务之急是要构建一条科学合理的规范路径，借助新行政处罚法第 条的实施、释义和相关评估，逐一厘定乡镇（街道）执法权配置的基本条件、决定主体（程序）和事项标准。关键词：乡镇街道；一支队伍管执法；综合执法；执法体制改革；行政处罚法中图分类号：；文献标志码：文章编号：（）一、问题提出与文献回顾随着近年来综合行政执法改革的深化，“基层一支队伍管执法”的探索实践代表了完善基层综合执法体制机制的最新动态。各地在改革推进过程中，对于“一支队伍管执法”的理解比较宽泛。例如，市级层面“一个部门一支队伍”、县级层面“一个领域一支队DOI:10.15944/ki.33-1010/d.2023.04.004伍管执法”、市辖区层面“一个街道一支队伍管执法”、镇级层面“一个区域一支队伍管执法”。何谓“基层一支队伍管执法”？中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见（以下简称 年中央 号文件）指出，“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法”。根据文件精神，“基层”主要指乡镇人民政府和街道办事处（以下简称乡镇（街道），“基层一支队伍管执法”也可表述为“乡镇（街道）一支队伍管执法”，其形式标志在于组建统一的乡镇（街道）综合行政执法机构，以乡镇（街道）自己的名义开展执法工作。此后，各地纷纷启动相关实践探索，过程中也伴随着合法性、可行性、有效性等不同方面的讨论和质疑。“基层一支队伍管执法”是我国综合行政执法改革于基层布局的一种经典实践，投射到学术研究领域，大致扩散出宏观、中观、微观三个层次的研究视角。一是宏观视角，在研究推进依法行政特别是深化行政执法体制改革的总体框架下探讨综合行政执法改革的法理与实践，与“基层一支队伍管执法”相关的议题处于附带性研究地位。有学者梳理了当前以行政执法权重心下移为主题的文献，指出学界大多将该研究包裹在行政执法体制改革这一大的题域之中附带进行讨论。二是中观视角，将基层执法置于基层治理的场域展开经验研究，分析基层执法的相关理论和多种实践样态。其中，涵盖“基层一支队伍管执法”等综合执法活动的执法合作 协同模式被认为是一种虽然与正式制度存在张力但具有实际效能的执法方式。还有学者实证指出源于地方治理实践的执法协同模式和基于执法体制改革的综合执法模式均为破解基层执法碎片化困境的理想实践样态。三是微观视角，直接聚焦综合行政执法改革进行专门性研究，可细分为市场监管等各个专业领域的综合行政执法改革、跨部门跨领域的综合行政执法改革和基层综合行政执法改革三条具体脉络。其中，“基层一支队伍管执法”是基层综合行政执法改革研究的分析对象，同时也不可避免地涉及到专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的关联性研究。例如，有学者以基层行政执法体制改革为视角，分别论证了乡镇（街道）行政执法主体资格问题，其中关于联合执法、综合执法、“吹哨报到”、“接诉即办”等实践探索的观察研究兼及专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的思索。可以说，围绕宏观、中观、微观三个层次的理论视角大致覆盖了综合行政执法改革的研究面向，但对于“基层一支队伍管执法”而言，基于宏观视角的整体性研究较为抽象，治理研究 年第 期吴陈钢、陈启泷：关于完善综合行政执法体制改革的思考 以东部某市为例，机构与行政，年第 期。卢护锋：行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开，行政法学研究，年第 期。陈柏峰：基层执法能力建设的中国经验 以第三世界国家为参照，法学评论，年第 期。印子：突破执法合作困境的治理模式辨析 基于“三非两违”治理经验样本的分析，法商研究，年第 期。金国坤：基层行政执法体制改革与行政处罚法的修改，行政法学研究，年第 期。没有展开针对性分析，基于中观视角的基层执法经验研究解释性有余而功能性不足，未能提供实操层面的规范指引。相较而言，基于微观视角的专门性研究更加契合改革实践需求，同时弥补了宏观、中观视角的缺憾，但相关研究尚需进一步推进。一方面，年修订施行的中华人民共和国行政处罚法（以下简称新行政处罚法）明确规定建立综合行政执法制度（第 条）和下放行政处罚权的条件和情形（第 条），相关前期研究有待系统更新。另一方面，新行政处罚法只是规定乡镇（街道）间接具有行政执法（处罚）权，即便 年中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）的修改回应了乡镇（街道）行政执法职权（责）问题，但行政执法权的内容和事项是部分而非全面下移。透过“基层一支队伍管执法”的制度梳理和实践观察，乡镇（街道）执法权的优化配置当属规范推进改革实践的核心议题，本文的研究循此展开。二、“基层一支队伍管执法”的制度逻辑（一）制度背景：行政执法体制改革与乡镇（街道）体制改革的结构性交汇回溯改革开放初期，因应经济和社会发展需要，行政管理的具体领域不断拓展，一大批法律法规相继颁布实施。行政执法领域相应拓宽，一批又一批执法队伍建立起来，呈现出“因事立法、因法设权、因权建队”的普遍现象。有学者将这段时期（年）的行政执法体制改革概括为“行政执法机构初步设置与分散赋权”阶段。这一时期，行政执法机构设置和权限配置主要呈现为纵向上的“自上而下”和横向上的“分散交叉”两大显著特征，前者产生了“悬浮执法”“运动式执法”等问题，后者出现了“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等问题。在基层治理的场域，行政执法机构设置和权限配置的传统模式遭遇了进一步的困境。结合宪法第 条和地方组织法的规定，一种颇具代表性的观点认为，“县级政府是职能部门设置最完整的最为基层的政府，是直面群众协调处理基层重大事项、重大问题的一线指挥”。问题在于，完整的县级政府职能部门设置不可避免地形成了“条块分割”的局面，而传统的乡镇（街道）体制致使矛盾问题更加复杂和突出。在乡镇体制下，大量县级政府职能部门的派出机构行使着乡镇政府的权力，导致乡镇政府成为一级残缺的政府机构，难以充分行使其各项政治职能和社会职能。在街道体制下，主要 治理研究 年第 期可以预见，未来行政许可法行政强制法等相关法律也会做类似修改，进一步完善“基层一支队伍管执法”的法律支撑。胡建淼：行政处罚法修订带来行政执法的新考验，学习时报，年 月 日第 版。程琥：综合行政执法体制改革的价值冲突与整合，行政法学研究，年第 期。吕普生：中国行政执法体制改革 年：演进、挑战及走向，福建行政学院学报，年第 期。郁建兴：辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理，光明日报，年 月 日第 版。陈剩勇、孟军：世纪以来中国乡镇体制的变革与启示，浙江社会科学，年第 期。的资源和权力也基本由“条条”（部门）控制，县级政府职能部门大多在街道一级设有直属机构，这些机构往往从各自部门的角度出发，接受、完成所属部门下达的任务，而街道没有足够权力协调与他们的关系。与此同时，囿于传统行政执法权配置的合法性设计，乡镇（街道）自身在严格意义上也不具备完整且独立的执法主体资格和执法权限。然而，作为“真正的基层”，乡镇（街道）治理活动中的执法需求实际上却是最多的，因而时常陷入“看得见的管不着”的尴尬境地。加之自上而下、层层加码的“压力型体制”作用，乡镇（街道）的属地责任难以逃遁，“权小责大”的权责不对等现象凸显。可以说，“悬浮执法”“运动式执法”“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等行政执法问题和基层治理中的“条块分割”“权小责大”等问题发生了结构性交汇。从外部结构上看，两组问题背后隐藏的行政执法体制（改革）和乡镇（街道）体制（改革）同属于我国地方行政体制（改革）的范畴，其中有诸多共通问题。当前者的研究视域移至乡镇（街道），既可以说是基层执法的问题，也可以理解为一个基层治理的问题，后者则为前者提供了一个更为具体的分析情境；相应的，当后者的研究视域聚焦于乡镇（街道）治理中的执法问题，就会涉及前者的问题，前者在反映综合行政执法需求的同时也为后者的治理效能探寻具体的改革出路。从内部结构上看，乡镇（街道）行政执法是推进乡镇（街道）治理的重要抓手，而乡镇（街道）治理涉及的大量管理职责也迫切需要通过行政执法来落实。总之，围绕两者的一系列问题共同指向了执法权力的横向集中与纵向下移，构成了“基层一支队伍管执法”相关制度生成的总体背景。（二）制度轨迹：基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络在宽泛的意义上，为了克服传统体制弊端和基层执法困境，自 年行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度以来，综合行政执法作为具有中国特色的行政执法模式正式登上历史舞台。至今，对于期间二十多年的改革历程和制度演进，学界通常采取的是线性分析进路，将综合行政执法改革划分为相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权（年）、相对集中行政执法权到相对综合行政执法（年）、全面探索综合行政执法（年至今）等几个接续的历史阶段。然而，这样的宽泛概括和线性分析进路遮蔽了整体改革趋势下的局部动向，未能深度阐释综合行政执法改革于乡镇（街道）布局（即“基层综合行政执法改革”）的制度逻辑，以致“近年来的执法改革多以横向上的权力集中为主，较少聚焦执法重心层级变 治理研究 年第 期陈家喜、刘军：街道办事处：历史变迁与改革趋向，城市问题，年第 期。骆梅英、黄柳建：市场监管综合行政执法改革中的权限配置，苏州大学学报（哲学社会科学版），年第 期。金晓伟：以地方立法推进综合行政执法改革，法治日报，年 月 日第 版。徐继敏：地方行政体制改革：实践、问题与路径，理论与改革，年第 期。根据 年中央 号文件精神，对应乡镇（街道）治理层级的综合行政执法改革可以统称为“基层综合行政执法改革”，与宽泛意义上的综合行政执法改革存在一定区分。化”。事实上，“综合执法是为了在横向上整合政府职能和行政执法力量、减少多头执法，而近年来大力推进的乡镇（街道）执法，则是为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次”，两者的制度逻辑虽可统合但存在微妙区别。再者，根据 年国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定，“行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效”。严格来说，这里的“一律无效”说明基于相对集中行政处罚权制度的权力配置是在处罚权力总量不变的情况下在相关主体之间的横向转移，表现为一方丧失的行政处罚权由另一方继受；而赋予乡镇（街道）行政处罚权是在原有主体不丧失行政处罚权力的前提下，另行赋予部分相关权力。鉴于以上区别，需要转换常规思维范式，透过综合行政执法改革的整体演进历程，在关注横向改革之余兼顾纵向改革线索，揭示基层综合行政执法改革的独特脉络及其背后更深层次的制度逻辑。相对集中行政处罚权试点工作之初，改革对于“基层”的关照主要限于市、县两级行政管理体制和执法体制，直接针对乡镇（街道）综合行政执法及其执法权配置的布局并不突出。不过，得益于行政法治建设，行政处罚法（年）第 条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关