人口结构、民生支出与地方财政压力_李萌萌.pdf

地方财政研究 2023 年第 2 期人口结构、民生支出与地方财政压力李萌萌1王振宇1，2高志鹏3（1.东北财经大学，大连 116025；2.辽宁大学，沈阳 110136；3.沈阳农业大学，辽宁 110161）内容提要：人口老龄化叠加出生率预期不断下降，对我国经济社会发展影响深远，地方财政负担不断加重。为探寻缓解地方财政压力的现实路径，本文基于 2008 年-2020年省级面板数据，采用系统 GMM 方法，估计人口结构与地方财政压力之间的因果效应并探究其作用机制。研究发现，随着少儿人口和老年人口占比的提高，地方财政压力呈现出先下降后上升的“U 型”非线性态势。以财政教育支出为门槛变量的机制分析表明，当财政教育支出小于 4.55 阈值时，少儿人口比例加大，能够缓解地方财政压力；当大于5.40 阈值时，地方财政压力显著增加。以社会保障支出作为门槛变量的分析发现，当社会保障支出高于 4.63 时，老年人口比重上升使地方财政压力显著增加。最后，针对本文结论提出了对策建议。关键词：人口年龄结构财政教育支出社会保障支出地方财政压力中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1672-9544(2023)02-0059-12收稿日期 2022-07-19作者简介 李萌萌，财政税务学院博士研究生，研究方向为公共财政制度与政策；王振宇，研究员，博士生导师，经济学博士，研究方向为财政制度与政策、地方财政；高志鹏，经济管理学院博士研究生，研究方向为地方财政、农村劳动力转移。基金项目 国家“特支计划”资助项目“我国地方财政可持续发展研究”阶段性成果（20161001）；2021 年辽宁省社会科学规划基金重大资助项目“财政政策对优化经济结构撬动作用研究”的阶段性成果。数据来源：中国统计年鉴。一、引言近年来，尽管我国已放开生育管制，但人口出生率依然持续走低，2019 年为 10.41，2020 年为8.52，2021 年为 7.52。与此同时，我国 60 岁及以上人口呈增长态势，2021 年 60 周岁及以上人口26736 万人，65 岁及以上人口为 20056 万人，较2020 年增加 992 万人，占比达 14.2%。一定时期内，少子化、老龄化趋势仍将持续且形势愈发严峻，人口结构的不断变化引发了一系列社会性问题，尤其是社会保障、卫生健康及教育等民生领域财政支出增加，地方财政压力不断加重。在此背景下，探究我国人口结构与地方财政压力的因果关系以及民生领域财政支出在其中发挥的作用，对提振人口出财政管理59地方财政研究 2023 年第 2 期生率、积极应对老龄化浪潮，缓解地方财政压力，具有重要意义。人口年龄结构究竟如何影响财政，现有研究结论不一。Andersen（2012）认为人口年龄结构的驱动因素主要有两个方面，生育率的波动（婴儿潮效应）和寿命的延长（老龄化效应）。从生育率和预期寿命两个维度来看，生育率的下降和寿命的增加导致总抚养比上升，不利于财政可持续发展。进一步从不同的人口年龄结构进行讨论，老年抚养比与财政可持续性呈现负相关关系，即对财政可持续性会产生不利影响2，3。而少年抚养比与财政可持续性呈现正相关关系，即少年人口的提升有利于财政可持续性发展3。Andersen（2012）及孙正（2020）将财政可持续性定义为征收的收入的现值可以覆盖支出的现值和初始债务，可以看出财政可持续性与财政收入呈正向关系，与财政支出呈反向关系。人口年龄结构的变化因为对财政收支产生不同压力而对财政可持续性有影响。也有学者认为人口结构变化并非简单的线性关系4-7。但这些研究主要从税率角度出发进行研究。本文认为，人口结构变化会随着民生财政支出不同而对地方财政压力产生不同影响。特别地，少儿人口占比对地方财政的压力会随着财政教育支出的不同而不同，老年人口比重会随着社会保障支出的不同而产生不同的影响。张鹏飞和苏畅（2017）曾将人口老龄化、社会保障支出与财政负担纳入一个框架下进行分析，发现人口老龄化和社会保障支出对财政造成双重负担。但并没有考虑少儿人口变化和其他民生支出的影响。而且，以往这类问题的研究通常采用分组检验或引入交叉项进行考察，但以连续变量（民生财政支出）作为样本分组指标时，取值通常会存在主观因素，难以探查客观的门槛值。门槛回归模型能够避免这一问题的出现。本文将人口结构、民生支出与地方财政压力纳入一个系统进行研究，边际贡献体现在以下三个方面：一是探索人口年龄结构的变化是否会造成财政压力；二是选取与老龄化直接相关的社会保障支出和与少儿抚养比关系密切的财政教育支出作为民生性财政支出的门槛变量，利用面板门槛模型探究随着与人口变化相关政府支出增加会对财政造成什么样的影响，以及不同的民生财政支出安排是否缓解或加重人口年龄结构变化对地方财政压力；三是探究差异化的财政支出到底如何安排才能够缓解人口结构变化对地方财政的压力。二、文献综述及理论分析（一）少儿抚养比、财政教育支出与地方财政压力地方财政压力指地方政府的事权与收入不匹配，特别是分税制改革以后，地方政府的支出责任普遍高于财政收入，这便产生了收支缺口，随着缺口的不断增大，政府的支出责任难以实现，便会产生财政压力9。从理论上分析，少儿抚养比对地方财政压力的影响包括两方面：一方面，少儿抚养比上升，少儿人口消费（包括被动消费）上升，财政收入上升。姚青松和赵国庆（2016）的研究发现，家庭用于孩子的消费是自身消费的 2.36 倍，少儿人口的消费能力是老年人口的财政管理60地方财政研究 2023 年第 2 期3.45 倍。而且随着经济社会的发展和竞争压力的不断增强，家庭往往有很强的意愿提高孩子的抚养质量。家长往往抱着“不让孩子输在起跑线上”的心理，加大对儿童的投资，尤其是婴幼儿健康用品、儿童教育（包括幼儿教育、学前教育、各类特长培训）的投入力度最大。众所周知，我国间接税经过各个环节流通转嫁，最终由消费者承担。在转嫁过程中，家庭消费者是最终承担者之一，且高于政府和出口，占间接税总额的 15%以上11。因此，家庭消费水平的提高带来的间接税收增加能够缓解政府的财政压力。另一方面，少儿抚养比上升会增加财政支出。为少儿提供的基本公共服务包括教育、医疗卫生服务、科学文化与体育服务、儿童救助与保护服务等多个方面。教育方面，我国自 2008 年开始实行城乡义务教育阶段学杂费全面免除，6-14 岁年龄儿童正处于此阶段；医疗方面，2007 年国务院发布关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见，将城市地区的中小学阶段的学生、未入园和未上学的非本地户籍儿童纳入参保范围；福利救助方面，根据 国家基本公共服务标准（2021年版）第三项可以看出，我国针对孤儿、困境儿童、留守儿童及残疾儿童等都有相应的保障政策及保障标准。其他方面，比如少年儿童图书馆、科学馆、天文馆等以及可供儿童锻炼的体育馆建设及服务提供，都属于少儿财政支出项目。这些方面的儿童公共服务总支出都将随着少儿抚养比的上升而有所增加。综上，当政府来源于少儿消费的财政收入不能弥补政府在教育、医疗保健等方面与少儿相关的财政支出时，会对财政产生压力。据此，提出本文第一个假设。假设 1：少儿人口比重在一定范围内，能够缓解地方财政压力，超过一定比重将对地方财政产生压力。少儿抚养比对地方财政压力的影响受财政教育支出影响。教育公共服务的需求贯穿少儿阶段，在 0-14 岁人口中，3-6 岁属于我国学前教育阶段，6-14 岁属于我国义务教育适龄儿童阶段，是教育公共服务需求的重点人群。这部分教育经费属于国家预算统筹，占据少儿相关财政支出的绝大部分。近年来，我国用于学前教育及义务教育阶段的经费不断增加，占总财政性教育经费的 40%左右；生均教育经费逐年递增，2020 年幼儿园生均一般公共预算教育经费比上年增长 9.23%，小学阶段增长 3.19%。因此，少儿扶养比越高，政府需要投入的教育经费越高12。Verbina 和Chowdhury（2010）的研究也表明在校学生占总人口的比例与俄罗斯财政教育支出呈正相关关系，从总量上看，其中用于基础教育的财政支出比例最高。随着国家对教育的高度重视，财政教育支出水平可能仍将继续加大。当财政教育支出水平保持在一定范围内时，地方政府有能力负担这部分支出，则不足以对财政造成压力，而且民生支出（教育、医疗及社会保障支出等）与居民消费存在互补性，政府一定程度的民生支出能够提高居民消费的边际效应，提升少儿人口消费能力14，增强政府通过消费筹集税收的能力15，改善少儿抚养比对地方财政压力的影响。当支出过高时，同时地方政府财力有数据来源：中国教育经费统计年鉴。财政管理61地方财政研究 2023 年第 2 期限的情况下，不仅会对其他财政支出产生挤出效应，同时会削弱少儿抚养比对地方财政压力的积极效应，最终财政因入不敷出而产生压力。据此，提出本文第二个假设。假设 2：当财政教育支出小于一定阈值时，少儿人口比重的上升能够缓解财政压力；大于一定阈值时，将对财政产生压力。（二）人口老龄化、社会保障支出与地方财政压力老年人口比重对地方财政压力的影响同样包括两方面，一方面，老年人具有一定的消费能力，一定程度上能够促进旅游、医疗保健、养老等领域的消费。老年人消费的增加能够驱动地方经济增长，经济增长会带来财政收入相应增加。老龄化同时有助于养老服务产业的兴起和发展，带动产业结构的转型升级，从而使政府税收收入增加。16另一方面，老年人口上升会增加财政支出。人口老龄化不仅发生在我国，世界上许多国家都面临着同样的挑战，只是程度不同。日本在低生育率与老龄化的双重作用下，给政府财政带来巨大负担，随着老龄化的持续推进，政府用于公共养老金和医疗健康的支出将进一步上升，给财政支出造成压力。17荷兰人口结构变化相对较小，社会保障体系较完善，财政问题比其他欧盟国家要小一些，但同样也遭受着人口老龄化的威胁。随着人口老龄化的加剧，荷兰退休人员与工人之间的比率增加了一倍，同时公共养老金、保健和长期护理支出也增加，双重压力引起荷兰政府的高度关注。18Lee（2010）将美国政府支出按年龄进行划分，发现老年人的支出占主导地位，主要包括社会保障、医疗保险以及对养老院护理补助支出，随着老龄化程度加深，将对地方财政支出产生压力。综上，当老年相关支出超过相应税收收入的增加时，会破坏公共支出与税收收入之间的平衡，给财政造成压力。据此，提出本文第三个假设。假设 3：老年人口比重在一定范围内，能够缓解地方财政压力，超过一定比重将对地方财政产生压力。老年人口比重对地方财政压力的影响受社会保障支出影响。如前文所述，人口老龄化能够导致财政社会保障等方面支出的增加20-22。我国人口老龄化进程日益推进，地方社会保障支出逐年递增，2019 年地方社会保障支出 28147.55 亿元，2020 年 31448.53 亿元，2021 年 33867 亿元，平均每年增长 10%左右。每年地方社会保障支出均位于一般预算支出前列，占地方一般预算支出 15%左右，占地方一般预算收入高达 30%。在少子化背景下，加之寿命的延长，老年人口比重将持续攀升，社会保障支出也将不断加大。当社会保障支出在合理区间内时，能达到一定的政策保障和刺激效果，能够促进老年人生活水平的提高，对居民消费具有拉动效应，增强老年人的消费能力23，一定程度上带动消费、驱动经济的增长，增加财政收入，缓解老龄化对地方财政压力的影响。当社会保障支出过高时，会使居民产生福利依赖，对地方财政造成压力。8据此，提出本文第四个假设。假设 4：当社会保障支出小于一定阈值时，老年人口比重的上升能够缓解财政压力；大于一定阈值数据来源：中国统计年鉴。财政管理62地方财政研究 2023 年第 2 期数据来源：中国统计年鉴。时，将对财政产生压力。三、数据来源及模型构建（一）变量选取及说明本文被解释变量为地方财政压力。现有文献对于财政压力的衡量方法很多。包括：一是用财政收支缺口度量24-26；二是利用政策或改革冲击所产生的财政压力来度量，例如税收分成比重的变化、企业所得税改革形成的财政冲击来反映财政压力27，28；三其他度量方式，如采用潜在债务违约概