全成本预算绩效管理优化路径分析——以北京市密云区为例_吴成刚.pdf

专题：全成本预算绩效管理实践探索全成本预算绩效管理优化路径分析吴成刚【摘要】改革开放以来，我国全面深化财税体制改革，预算绩效管理经历了从部分试点到全面实施、从粗放式管理到精细化治理的发展历程，探索和加强全成本预算绩效管理是现阶段各地区各部门发展的重要方向。2021年以来，北京市密云区建立健全全成本预算绩效管理体制机制，从理念宣贯、重点试点、标准建设和结果运用四个方面狠下功夫，形成了具有密云特色的全成本预算绩效管理模式。然而，全成本预算绩效管理作为新事物新方法，实践过程中仍然存在会计核算不够细化、业务数据不够完整等问题，需要在深度融合财务管理和业务管理的基础上进一步攻坚克难。【关键词】预算绩效管理成本效益分析 全成本当前，我国经济社会正处在由高速增长转向高质量发展的阶段，经济社会发展面临新的挑战。在2018年9月出台的关于全面实施预算绩效管理的意见（中发201834号）中，中共中央、国务院提出通过创新预算管理方式，在部门、政策和项目管理中更加注重结果导向、强调成本效益，把提高财政资源配置效率和使用效益当作重点，改变固化的预算资金分配格局。北京市密云区积极进行全成本预算绩效管理实践探索，积累了一定经验，也发现了一些问题难题，为进一步深化改革夯实了基础。一、我国全成本预算绩效管理发展态势（一）全成本预算绩效管理的基本内涵根据2011年财政部 关于推进预算绩效管理的指导意见（财预2011416号）的规定，预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。全成本预算绩效管理，又称以全成本核算和成本效益分析为基础的预算绩效管理。全成本预算绩效管理贯穿部门和政策（项目）预算的编制、执行、评价等过程和环节，特别是在事后评价中通过运用成本核算和成本效益分析方法，将政策目标、预算总额、权责划分、支出定额等有机结合，促进投入成本与产出效益相匹配，实现公共部门、公共政策和公共服务之宗旨，实现财政预算检验、预测和安排之功能。具体而言：一是分清边界，明确财政支出保障范围和投入费用，确定投入要素、单位和度量，包括费用的性质、范围、标准、构成等内容；二是根据项目支出特点，形成“必要费用成因链”确定支出定额，采用作业成本法、结构分析法、成本动因分析法等方法确定项目支出档次；三是项目支出也有“应然”和“实然”之分，在核成本和出额度的过程中做到两者的有效结合，除了对项目支出的历史成本进行汇总分析外，基础业务活动量、标准、额度等信息的采集还需要设计大量的数据采集表，用“应然”来明确项目支出的范围和资源投入的类型，同时还需要对项目支出的历史成本投入的数量或水平以“实然”为支撑进行核算；四是规范支出定额标准，基于成本效益分析实践和经验，建立跟踪调控机制，促进动态调整和完善，并根据执行、监控情况进行调整。以北京市密云区为例编者按：当前，我国经济发展受多重因素影响，财政支出保持较高强度。各级财政部门围绕推动高质量发展，不断加大对经济社会发展薄弱环节和关键领域的投入，积极的财政政策持续加力提效。在向财政资金要效益的过程中，北京、山东、河北等地财政部门以系统观念和守正创新精神开展全成本预算绩效管理实践探索，为财政管理走向精细化、科学化提供路径参考。本期专题“全成本预算绩效管理实践探索”以部分地区先行经验为例，探索预算绩效管理新模式。财政监督CAIZHENGJIANDU2023 105财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10CAIZHENGJIANDU（二）近年来我国全成本预算绩效管理发展脉络财政是一个国家治理能力和治理体系现代化的基础，财政费用管理集中反映了政府治理能力。长期以来，我国从中央到地方公共支出定额标准体系不完善，项目预算测算不够科学、合理，财政支出成本和效益存在的不均衡、不匹配问题突出，以深化政府会计准则改革为引领，进一步规范政府支出行为具有十分重要的现实意义。1994年财税体制改革完成、1995年预算法及其实施条例施行后，建立现代财税体制成为我国财政改革的重要议题。2011年，财政部 关于推进预算绩效管理的指导意见（财预2011416号）认为推进预算绩效管理有利于节约公共支出成本，要求科学合理地测算资金需求。2012年，关于印发的通知（财预2012396号）提出，加强预算绩效管理，推动财政工作从“重分配”向“重管理”“重绩效”转变，并将成本效益分析法、最低成本法作为财政支出经济性、效率性和效益性评价的重要方法。2014年8月，修订后的预算法强调规范政府收支行为，强化预算约束；9月，国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号）在优化支出管理结构方面，要求“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法”。2016年，国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见（国发201649号）将兼顾政府职能和行政效率作为中央与地方权责划分改革的原则之一，强调要提高行政效率、降低行政成本。2018年2月，中共中央关于深化党和国家机构改革的决定指出，提高行政效率是优化政府机构设置和职能配置的重要内容，要求推行扁平化管理，严格绩效管理和行政问责。2019年12月，财政部关于印发的通知（财会201925号）提出，成本核算是提升单位内部管理水平和运行效率、夯实绩效管理基础的重要方法。2020年8月，修订后的中华人民共和国预算法实施条例第四十一条规定，各级政府应当加强项目支出管理，将预算评审作为项目支出项目库管理的一项规定动作。2021年，国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发20215号）提出，要建立分行业、分地区、分类分档的预算项目支出标准体系，在预算编制阶段将支出标准作为基本依据。20212022年，财政部先后印发公立医院、高等院校、科学事业单位财务规则和成本核算具体指引，成本核算迅速在公立医院、高等院校、科学事业单位得到应用。2018年我国全面实施预算绩效管理，北京市在全国率先试点全成本预算绩效管理。2018年以来，北京市从学前教育、养老机构2个项目开始探索，先后分三批29个项目开展了全成本预算绩效管理试点，涵盖教育、科技文化、城市运行、医疗卫生、养老服务、公用事业、农业农村等多个领域。2019年7月，中共北京市委、北京市人民政府发布关于全面实施预算绩效管理的实施意见（京发201912号），提出要以成本效益分析为抓手，探索全成本预算绩效管理，全面开展实施预算绩效管理；10月，修订后的北京市预算绩效管理办法发布，界定全成本预算绩效管理为通过运用成本效益分析等方法进行全成本核算，以公共产品和公共服务为目标对象，建立和完善财政支出定额标准体系，在预算绩效管理中实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一。2020年，北京市市级财政支出成本预算绩效分析操作流程（京财绩效2020893号）印发，明确全成本预算绩效管理的内涵、原则、主要内容、实施程序、方式方法等，用以指导各级政府、各部门、各单位更好地开展此项工作。截至目前，北京市已完成覆盖乡村建设、生态保护、医疗卫生、产业发展、城市管理、教育教学等基础设施建设和公共服务多个领域的全成本预算绩效分析工作，形成支出定额标准89个，并在下年度预算编制中加强结果应用，包括修订标准34项和新定标准55项，形成独具特色的全成本预算绩效管理“北京模式”。随后，山东、湖南等省市先后开展全成本预算绩效管理探索。二、北京市密云区全成本预算绩效管理探索（一）体制机制设计2020年以来，密云区全面实施预算绩效管理，从制度、技术和组织安排上构建全成本预算绩效管理的体制机制：一是坚持依法理财。落实预算法关于量入为出、收支平衡的预算编制要求，人员支出按政专题：全成本预算绩效管理实践探索6财政监督CAIZHENGJIANDU2023 10策、公用支出按定额、专项支出视财力，注重部门和单位各类资源的统筹，不断增强财政保障和平衡能力。严格按照预算法预算法实施条例及北京市密云区预算审查监督办法 关于预算调整的有关规定，依法按程序履行报请区人大常委会审查批准区级一般公共预算支出调整方案后才执行。二是推进预算管理一体化改革。2022年，密云区预算管理一体化、非税收入收缴、财政票据管理“三大系统”全部上线，20个镇街全部实现部门化管理；2023年预算编制全部实施“两上两下”编制程序，进一步规范预算管理，强化预算约束。自主研发收入管理、预算编制、指标下达、预算执行、非税收入、零余额基本账户监管、国库集中支付动态监控、惠民惠农补贴资金发放“八大资金管理模块”，优化升级密云区财政局内部办公一体化管理系统。三是建立财政运行综合绩效评价常态化机制。持续按照北京市财政运行监测工作要求，执行北京市密云区关于加强财政运行综合成本管控的若干措施，开展财政运行综合绩效评价和财政支出政策事前绩效评估，并对重点项目运行和重点部门行政运行进行全成本绩效分析。加强市级专项资金管理，稳步推动预算绩效管理改革提质扩围，推进全成本预算绩效分析，促进预算和绩效管理协同发展。（二）主要实践经验密云区落实改革创新要求，积极探索全成本预算绩效管理，坚持在统一成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准的基础上核定预算，按照绩效目标、投入成本、产出质量与效益相匹配的原则，科学测算、全面衡量部门和项目各方成本，做到预算编制完整性、系统性和匹配性相协调。在全成本预算绩效管理试点过程中，密云区一方面持续推进公共服务领域财政事权改革，促进支出责任与财力相匹配，从资金、组织和职能上为基本公共服务均等化提供保障；另一方面，通过建立健全分级负责、环环相扣、密切配合的工作协调机制，确保各类各项服务措施及承诺落实到位。2021年，密云区财政局选取平原造林工程林木养护、配发残疾人辅助器械、旅游厕所扶持资金等项目开展全成本预算绩效管理试点工作，对区环卫中心、区退役军人事务管理局、区机关事务管理服务中心三个部门开展整体运行全成本绩效评价，通过四项举措，全成本预算绩效改革实现从无到有和从有到优的突破。1.多方协同，实施全成本预算绩效构想。2022年，密云区制定预算绩效评价中介机构管理考核办法，将全成本预算绩效管理向镇街延伸，实现自评和监控运行双覆盖。密云区积极组织预算部门及第三方，在开展密云区文化和旅游局旅游厕所扶持资金成本效益分析工作过程中，通过培训、现场勘查、专家集中讨论、重点论证等方式，共同开展全成本绩效管理工作，总结探索全成本预算绩效管理方法和路径，通过全成本分析，将补助成本标准进一步细化，提高了各方成本绩效意识。同时征求预算部门、单位意见，促进多方多面联动，全面贯彻全成本预算绩效管理理念，强化预算部门、项目单位全成本绩效管理责任意识和责任担当。2.把握关键，精准推进预算安排工作。密云区选取专业性强、应用范围广、成果具有示范性、可推广性的项目，突出重点，稳步推进，开展全成本绩效试点工作。平原造林工程林木养护项目作为巩固平原造林工程绿化建设成果，促进林木健康生长，充分发挥城市森林的多种功能和作用的重要项目，2020年密云区运用作业成本法、比较法等方法，厘清平原造林工程林木养护项目成本要素、内容和结构，了解历史水平和行业平均，筛选、剔除无效和低效成本，算清必要、必须和有效成本，界定政府财政支出保障边界，科学、合理、有效压降项目成本，全面提升预算安排的精准性、科学性。2021年，密云区根据北京市要求，开展财政运行综合绩效监测评价自评，坚决落实政府过紧日子要求。3.夯实基础，推动支出标准体系建设。通过系统分析密云区静态交通停车综合治理试点项目成本和效益，参照项目历史数据、行业标准、市场竞价等信息，结合密云区实际情况，提出符合实际的本地化工作模式，形成可推广的全成本预算绩效管理模式，为全面推进建设支出标准体系奠定基础。4.形成经验，加强成本绩效结果应用。在密云区环卫中心整体运行成本分析过程中，对环卫道路清扫保洁、垃圾清运、公厕运维及后勤保障等其他作业进行全成本核算，梳理分析了各个环节的资金使用情况。根据区环卫中心提供的作业数据和台