让制度运转起来：人民代表大会制度的运行机制分析_燕继荣.pdf

北京行政学院学报 2023年第2期中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7621（2023）02-0031-09让制度运转起来：人民代表大会制度的运行机制分析燕继荣柏艾辰（北京大学 政府管理学院，北京 100081）摘要：人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，也是我国制度“人民性”的重要体现，其效能的实现有赖于运行机制的保障。人民代表大会及其常委会依法行权是人民代表大会制度的运行方式。从直接支撑制度逻辑的“中观制度”出发，考察人民代表大会同人民关系的实现机制、人民代表大会同“一府一委两院”关系的实现机制，以及中国共产党同人民代表大会关系的实现机制，指出现有机制存在对代表的监督考核不足、信息公开的实际效果有待增强、人大及其常委会对“一府一委两院”的实质性监督较弱等问题。关键词：人民代表大会制度；运行机制；治理效能一、人大制度运行机制分析的意义人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。党的二十大报告指出，要加强人民当家作主制度保障，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，丰富民主形式，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力1。国家制度的“人民性”是衡量一个国家民主发展程度的标尺2。人民代表大会制度是中国制度“人民性”的重要体现，其运行的实际效能关乎中国的政治发展、中国式现代化的顺利推进与人民美好生活的实现。然而，制度本身并不能直接转化为治理实践，脱离了运行机制的制度只能是空中楼阁，必须辅之以相适配的机制才能让理论中的制度转变为实践中的制度，让制度优势真正转化为治理效能。由此，人民代表大会制度的完善，实际上就是在既有制度框架下，通过程序的设定、治理技术的应用来真正实现制度设计的目标3。制度是对根本原则和目标的规定，而根本目标和原则的实现则有赖于具体的运行机制保障，运行机制又体现为实践中的方法和规则。有学者将政治制度与其运行机制之间的区别概括为根本性与依附性、阶级性与工具性、民族性与超时空性、稳定性与灵活性、目的性与手段性五个方面4，这也清晰地展现了政治制度与其运行机制之间的区别和联系。本文所研究的人民代表大会制度的“运行机制”，主要是指那些直接支撑制度逻辑的“中观制度”，也即是说，本文关注的重点是塑造和维系着人民代表大会与中国共产党、与人民、与“一府一委两院”关系的那些“主体间”运行机制，而非人民代表大会内部的结构和过程。当然，这只是说后者与本文理论关切的距离稍远，并不意味着它们不重要。学界对人民代表大会制度运行机制的研究还较为稀缺和零散。一方面，相关研究主要围绕某一领域的具体机制展开，如人大制度权力制约机制5、人民代表选举产生机制6、监督机制7、收稿日期：2022-10-26基金项目：国家重点研发计划“主流价值观理论知识体系与计算模型”（2021YFF0901601）作者简介：燕继荣（1962），男，北京大学政府管理学院院长、教授、博士生导师，北京大学国家治理研究院研究员，北京大学公共治理研究所所长；柏艾辰（1999），女，北京大学政府管理学院研究生。“一府”是指人民政府，“一委”是指监察委员会，“两院”是指人民法院、人民检察院。在我国，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责，受它监督。政治 行政-31DOI:10.16365/ki.11-4054/d.2023.02.013人大代表履职机制8等。虽然细分领域有助于研究的深化和精细化，但如果缺少整体性的宏观把握，也容易出现窥豹一斑的问题。另一方面，少量试图对人民代表大会制度的运行机制进行全局性把握的研究，一定程度上存在着缺乏系统性、对人民代表大会制度特点把握不充分的问题。比如，有学者从结构和功能的角度，将人民代表大会制度运行机制分为目标机制、动力机制、控制机制、激励机制、整合机制、保障机制等9；也有学者从人民代表大会制度的具体构成要素及其相互联系出发，将运行机制分为人民代表大会的组织构成、人大代表产生机制、会议运行机制、监督机制、闭会期间代表活动机制、代表与群众之间的联系机制、党对人大的领导机制等内容4。对机制的有效提炼是对机制进行深入研究的起点与基础。虽然上述研究都为理解人民代表大会制度的运行机制提供了有益的思考方向，但还是主要停留在结构功能主义层面来理解人民代表大会制度，因而无法真正回答人民代表大会制度究竟是如何将制度优势转化为治理效能的。浦兴祖认为，人民代表大会制度之所以是我国的根本政治制度，是因为“中国的各项政治制度中，唯有人大制度是直接有关整个国家政权的制度”10。他进一步根据党的十五大报告中“我国实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体这个根本政治制度”的表述，提出了“政体”和“国体”合称为根本政治制度的观点5。因此，需要从人民代表大会的根本性质出发，进一步建立起理解人民代表大会制度运行机制的系统性框架，为深入研究人民代表大会制度、优化全过程人民民主的实践奠定基础。二、人民代表大会制度运行机制的分析框架人民代表大会制度是党领导人民创造的制度，是按照民主集中制原则，由人民直接或间接选举代表组成人民代表大会作为国家的权力机关统一管理国家事务的政治制度。作为一项充分体现人民性的制度，人民代表大会制度主要规定了人民代表大会同产生它的人民的关系，确保人民能够有效地参与到国家的政治过程中，掌握政治权力；规定了人民代表大会同它产生的“一府一委两院”等其他国家机关的关系，使其既有实现和保障人民利益的主观动机，又有实现和保障人民利益的实际能力；它还规定了人民代表大会和中国共产党之间的关系。这也构成了本文对人民代表大会制度运行机制的分析框架（如图1所示）。第一，对人民代表大会与人民关系的规定解决了权力从何而来的问题，明确了人民主权的原则，保障了人民参与的有效性。人民代表大会与人民的关系，实则是国家权力所有者和公权力执行者之间的关系。在我国，一切权力属于人民，人民是国家的主人。人民作为国家权力的所有者，通过选举代表组成人民代表大会行使国家权力，所谓一切权力属于人民，就是要让国家这个庞大的机器由人民发动，并由人民进行有效控制11。第二，对人民代表大会与“一府一委两院”等其他国家机关关系的规定解决了权力实际运行的问题，保障了政府实现人民利益的有效性。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，具体体现为整个国家机构在人民代表大会制度下，按照民主集中制的原则组成和运转。人民经过选举将国家权力转换成政府权力，并将其集中授予人民代表大会，人民代表大会又将权力授予其他政府机关，从而将抽象的政府权力转化为具体的政府权力12。人民代表大会在行使立法权的同时，将行政权、司法权和监察权委托给了由其产生的“一府一委两院”，并对行政权、司法权和监察权的行使进行监督。在人民代表大会闭会期间，人民代表大会常务委员会作为常设机关向大会负责并报告工作。第三，在人民代表大会与中国共产党的关系上，坚持和加强党的全面领导是它的核心要义。人民代表大会制度是在中国共产党的领导下探索图 1人民代表大会制度的人民性体现北京行政学院学报 2023年第2期政治 行政-32北京行政学院学报 2023年第2期建立、巩固发展的，集中体现了社会主义民主政治的特点和优势。2019年1月 中共中央关于加强党的政治建设的意见 明确提出，将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，健全党对这些组织实施领导的制度性规定，确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过了 全国人民代表大会关于修改 中华人民共和国全国人民代表大会组织法 的决定，将“全国人民代表大会及其常务委员会坚持中国共产党的领导”写入全国人大组织法。2022年3月，第十三届全国人民代表大会第五次会议通过了 关于修改 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 的决定，将“地方各级人民代表大会、县级以上的各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导”写入地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，明确了人民代表大会与中国共产党的关系。坚持党对人大工作的全面领导是人民利益能够得到广泛实现的重要保障。中国共产党始终代表中国最广大人民根本利益，依靠法定程序使党的主张成为国家意志，能够确保人民的利益通过国家的制度政策和法律法规得到系统贯彻和全面实现。综上所述，人民代表大会制度主要规定了人民代表大会同产生它的人民的关系，同它产生的“一府一委两院”等其他国家机关的关系，以及它与中国共产党的关系。本文将以此为分析框架，展开对人民代表大会制度运行机制的系统性梳理和分析。值得注意的是，对机制的提炼分析还需进入到制度的实际运行过程中去。一方面，机制离不开宪法框架下各类具体规则和工作文件的制定；另一方面，机制也需要在制度运行的过程中得到把握。相较于全国人大，省级人大与地方实践的结合更为紧密，在机制设计上更为系统、丰富；相较于基层人大，省级人大的机制建设更为完善，特别是省级人大常委会每年向省级人民代表大会进行的述职，为观察人民代表大会制度的实际运行提供了重要切口。因此，本文以北京市人民代表大会及其常委会的运行机制为主要研究对象，以期见微知著地对人民代表大会制度的运行机制框架进行分析提炼。三、人民代表大会制度运行机制的体系梳理如前所述，人民代表大会制度主要规定了人民代表大会与三类主体之间的关系，并通过具体的运行机制来保障这些关系的实现。其中，人民与人民代表大会之间、人民代表大会与“一府一委两院”之间分别产生了权力授受关系。在一对权力授受关系中，需要实现两类最基本的要求，其一是确保权力接受方能够有效履行职责，提升权力行使的“高线”，其二是权力授予方能够有效监督权力接受方，维护权力运行不突破“底线”。人民代表大会制度正是通过具体的机制设计有效回应了这两类基本要求。此外，党与人民代表大会的关系体现为党领导人大、人大接受党的领导的关系，这一关系也通过具体的机制得到了实现（如图2所示）。（一）人民代表大会同人民关系的实现机制宪法 规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，其关系体现为“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。其中，“民主选举”是关系的产生方式，而“负责”和“监督”明确了关系的内涵。因此，关系的实现就意味着要通过具体的机制使“负责”“监督”落到实处。“对人民负责”的关键在于要倾听人民意见和建议，畅通人民利益表达渠道，从而促进人民代表图 2人民代表大会与有关政治主体的关系示意政治 行政-33大会提高履责效能。人民对人民代表大会的监督机制则是保障方式，确保人民具有足够的信息和渠道有效开展监督，维护自身权利。1.联系机制“负责”本身只是抽象的责任关系，必须落实到实际行为中才能成为实践，这在实际运行中主要体现为代表与人民的联系机制。现有联系机制主要包括常委会组织联络机制、常态化联系机制和代表信息公开机制，分别通过“常委会对代表的组织”“代表对选民的联系”和“选民对代表的联系”，建立起立体化的联系运转机制。第一是常委会组织联络机制。与单独依赖代表个体的自发自主行为相比，明确的组织主体有利于联系活动的实际开展。在省级人大的实践中，常委会因其工作性质最适宜成为这一组织主体。在北京市人大的实践中，通过“双联系”制度有效保障了联系机制的组织开展。所谓“双联系”制度，即指常委会组成人员联系代表、代表联系人民群众的制度机制。一方面，常委会制定组成人员联系市人大代表办法，明确每位组成人员相对固定联系4至5名市人大代表，畅通代表反馈与意见表达渠道，加强对代表的组织与联系；另一方面，根据 北京市实施 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法 办法（以下简称 实施代表法办法），人大常委会应当为代表密切与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系提供保障，在实践中体现为在会前组织代表开展调研、在闭会期间组织开展各类代表活动、加强对代表