农村宅基地流转的研究进展和未来展望.pdf

渤海大学学报二二三年第二期渤海大学“无偿、无期限”的宅基地使用权特征，使农民长期存在“不占白不占”的投机心理，诱发农村出现“超标占用”等低效利用宅基地的现象。城镇建设的速度不断加快，对土地的需求也随之增多，现有城市用地不能满足城镇化建设所需土地，农村建设用地的闲置浪费与城市建设用地的紧缺成为我国城市化进程中一对鲜明的矛盾1。因此，亟须将闲置的宅基地流转盘活，实现地尽其用。推动农村宅基地流转是农村宅基地改革的大势所趋。本文采用文献回顾法和归纳总结法，对农村宅基地流转文献进行整理分析，把握当前宅基地流转的研究动态，并对宅基地流转研究进行展望，以期为其他地区顺利实施宅基地流转政策提供意见和借鉴。一、农村宅基地流转的必要性（一）农村宅基地流转有利于提高农村宅基地资源的优化配置周江梅等2以晋江市为例研究宅基地流转，认为晋江市宅基地将闲置的宅基地通过出租、退出入市的方式发展民宿、餐饮等新型产业，拓宽了闲置宅基地的用途，为提高宅基地利用效率奠定基础。关江华等3认为，实施基于效率为价值取向的宅基地流转是农村宅基地优化配置和高效利用的必然要求，也是彰显宅基地的财产属性、促进宅基地增收、增进农户福利的重要途径。（二）农村宅基地流转有利于提高农民财产性收入和福利水平宅基地流转的实质是宅基地发展权价值的显化。有学者认为，农户通过转移土地发展权享受土地带来的增值收益，从而提高、改善家庭经济水平，改善农民生活环境，提升农民福利水平4。陈利根等5通过对不同流转模式的农民福利比较研究认为，集体推动宅基地流转模式更能够提高农民的福利水平。薛柯6认为，健全宅基地流转法律保障体系，规范宅基地隐形流转行为，有利于提高农民福利水平。（三）农村宅基地流转有利于促进乡村振兴及城乡统筹发展刘广明等7认为，宅基地流转不仅关系到农民利益问题，对于促进乡村振兴，实现城乡融合等具有特殊的实践作用。龚涛8认为，宅基地使收稿日期：2022-05-26基金项目：安徽省哲学社会科学规划项目“乡村转型、农业多功能与土地利用策略调整”阶段性成果（项目编号:AHSKY2019D011）作者简介：刘法威（1971），男，博士，安徽财经大学财政与公共管理学院副教授，硕士生导师，从事土地经济与土地制度研究。农村宅基地流转的研究进展和未来展望刘法威张未楠（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠233030）摘要：为实现闲置宅基地资源的盘活利用，提高宅基地利用效率，推动乡村振兴发展等目标，推动农村宅基地流转是改革研究的热点之一。通过运用文献回顾法和归纳综合法对农村宅基地流转研究文献进行梳理总结，发现其研究内容主要包括宅基地流转的必要性、流转的困境和影响因素、流转方式和流转模式、流转的政策建议等。探讨分析宅基地流转研究的不足之处，为宅基地流转的未来发展提供研究展望，可以为宅基地流转研究提供改革依据。关键词：农村宅基地；流转；困境；模式；影响因素中图分类号：F301：D922.3文献标识码：A文章编号：1672-8254（2023）02-0063-05渤海大学学报二二三年第二期渤海大学063063渤海大学学报哲学社会科学版渤海大学学报用权流转不仅是农村土地流转中的一个问题，更是城乡统筹发展面临的一个问题。应通过完善宅基地流转制度，制定公平的城乡宅基地补偿机制，缩小城乡二元体制下利用宅基地的差距，从而促进城乡经济统一协调,城乡融合发展。周密9认为，宅基地实现流转是我国城乡融合的内在要求，宅基地流转为城乡融合发展提供土地支撑。二、农村宅基地流转的困境和影响因素研究（一）农村宅基地流转的困境1.宅基地立法制度不健全宅基地立法制度不健全的原因包括：其一，宅基地流转立法目标设置滞后。现行立法制度与农村发展未能做到并驾齐驱，静态的“人地合一”不能满足现实发展的需求，立法目标设置滞后导致农村“一户多宅”、低效利用、超面积使用等问题得不到解决。吕军书等10认为，宅基地随着社会经济发展具有融资功能，而国家法律限制宅基地流转导致农民的宅基地融资需求与现行法律冲突，难以发挥宅基地的财产价值。其二，法律条文相互冲突。民法典规定公民死亡时遗留下的房屋等合法财产可以继承和捐赠，中华人民共和国土地管理法第 62 条明确规定农村村民的宅基地面积不得超过当地政府规定的法定面积；而农户通过继承和得到捐赠的方式可以获得所在房屋的所有权，“房地一体”原则使得农民在获得房屋所有权的基础上获得了连带的宅基地使用权，违背了农户“一户一宅”的原则。2.宅基地所有权主体模糊因国家法律主体的缺位导致宅基地所有权主体模糊。现行法律如 中华人民共和国土地管理法 明确规定宅基地所有权归“农民集体”所有，但对“农民集体”主体是谁并没有具体的规定。“农民集体 作为宅基地所有权的主体却不具备审核、批准权，宅基地所有权主体行使所有权权能也就无从谈起”。韩文龙等11认为，很多地方因国家法律主体的缺位，导致宅基地所有权及管理权由村民委员会或者村民小组代理，集体经济组织失去宅基地的处分权和收益权。姜楠12指出，在“农民集体”概念不明确的情况下，哪些是农民集体成员，农民集体成员的范围如何确定，集体成员的资格及法律定位等方面都处于模糊不清的状态。3.宅基地隐形流转现行法律禁止农民将宅基地使用权自由流转，在宅基地住房保障功能不断弱化、财产性功能不断增强的发展趋势下，农民为了实现宅基地的财产价值并为创业、就业、进城生活发展提供资金保障，便会通过流转闲置宅基地来获取发展资金。部分城市人因农村生态环境优美、消费成本低、养老环境好等优势影响，便会有意愿在农村购房居住，农村和城市的双方互需导致农村宅基地隐形市场流转频繁出现。曹泮天13通过对宅基地隐形流转的制度经济学分析发现，宅基地隐形流转引发集体土地资源的流失，市场交易安全难以得到保障，宅基地利用难以管理等一系列问题。（二）农村宅基地流转的影响因素学界以不同的研究视角为切入点，运用不同的研究方法对我国农村宅基地流转影响因素的研究已有许多研究成果，如王静等14基于可持续分析角度运用 logistic 模型对农户宅基地流转意愿分析发现，农户整体宅基地流转意愿较高，可达到 69.84%。杨应杰15基于农户分化角度运用结构方程模式研究农户宅基地流转意愿，认为农户职业分化和经济分化对于农户宅基地流转意愿具有显著影响。关江华16基于微观福利视角运用 logistic 回归模型研究宅基地流转意愿，发现农户的教育程度、家庭非农收入占比对于宅基地流转意愿的影响具有正向作用。黄忠华等17基于农户非农化、利益唤醒角度运用logit 模型进行实证分析，认为宅基地流转过程中非农收入低的农户更愿意将闲置的宅基地进行流转，而利益唤醒是影响农户宅基地流转意愿的重要因素。王俊龙等18基于阿马蒂亚 森可行能力理论，以江苏省农户流转为例，研究宅基地流转意愿发现，户主年龄、性别、政治面貌、农业经营性收入、农房建筑总面积、建筑年代、建造成本、是否允许拆除重建、是否在城镇购房等九个因素对农户参与宅基地流转意愿具有显著性影响。张梦琳等19从农民分化和福利认同角度研究发现，农民福利认同度越低，宅基地流转意愿越强。许恒周等20基于中国农村家庭追踪调查（CRHPS）2017 年数据,运用 Logit 模型发现，农民从事非农就业会促进宅基地流转，并发现基本社会保险对宅基地流转产生不同影响。傅倩倩等21基于社会认知理论和计划行为理论运用logistic 回归模型研究发现，农民退出宅基地渤海大学学报哲学社会科学版渤海大学学报064064渤海大学学报二二三年第二期渤海大学意愿不强，并且受到职业、教育水平、非农收入占比、宅基地数量、宅基地所有权归属等因素影响。钱龙等22运用 logit 模型研究认为，是否有城市人“身份认同”对农户流转宅基地意愿具有显著影响。三、农村宅基地流转方式和模式研究（一）农村宅基地流转方式研究对于宅基地是否实现流转，学者具有不同的见解。第一，宅基地禁止流转。主要原因一是宅基地流转中农民作为弱势群体，利益易受损。孟勤国23认为，宅基地交易开禁导致农民失去住所，影响生存保障及社会安全秩序，开放宅基地流转是强势群体的利益需求，一旦允许宅基地自由交易，最终利益受损的将是弱势的农民群体。二是现今宅基地流转相关法律制度不完善。丁晶24认为，在我国宅基地使用权登记制度、监管及评估制度不健全的情况下进行自由流转，会对农民及社会造成不良的影响。第二，宅基地自由流转。支持宅基地自由流转的原因一是保护农民的财产权利，发挥土地财产价值的需要。韩玉斌25认为，限制宅基地流转不利于保护农民的合法权益，宅基地的财产功能难以实现，阻碍了农民财产性收入。二是制度变迁的应然结果。贺日开26认为，禁止宅基地流转诱发隐形流转应被否定，而“新的自由流转制度正在通过诱致性制度变迁方式来试图取代旧的制度安排”，并认为宅基地可以通过立法进行转让、互换、出租。第三，宅基地有限流转。刘广明7(31)认为，禁止宅基地流转不适应社会经济发展，自由流转时机不成熟，存有隐患。因此，提出“新型有限宅基地流转”。余永和27认为，禁止宅基地流转和允许宅基地流转都存在一定问题，主张采取稳慎推进宅基地流转形式，要求宅基地流转需要在集体所有制规范下进行，并完善宅基地流转经济、社会法律相关规则。（二）农村宅基地流转模式研究随着宅基地财产功能不断凸显，为了满足农民发展及乡村振兴的需要，各地对闲置的宅基地流转有了不同的探索模式。笔者通过对现有文献的归纳梳理发现，一部分学者对于宅基地流转模式的研究具有相似之处，主要概括为“指标捆绑挂钩”模式28、“宅基地换房”模式、“地票交易”模式29-31、“双放弃”模式31(110)、“味江模式”32。另一部分学者对于宅基地流转模式主要概括为以下内容，王延强等33将宅基地流转模式概括为转权让利、保权分利、保权保利三种模式。吴晓明34认为，城乡结合部地区宅基地流转的具体模式为转让、抵押、租赁、继承四种。廖阳等35认为，关中地区宅基地流转模式为统筹型流转模式。即统筹农村宅基地、耕地及其他经济来源的统筹型流转模式。刘卫伯等36通过实地调研总结出我国农村宅基地流转模式主要有村集体经济组织内部转让、外部转让、农户自由转让、地方政府主导转让等类型。四、农村宅基地流转的政策建议（一）健全宅基地流转配套服务体系1.健全完善的社会保障体系健全完善的宅基地流转后的社会保障体系，可以保障失地农民住有所居、医有所保，减少失地农民的后顾之忧。王静等14(169)认为，建立多层次的宅基地流转社会保障方案，设置高、低两种保障措施，用高层次的社会保障满足老年人和残疾人的生计需求，从而降低农户的抵制和投机成本，提高农户的生活福利水平。刘双良37认为，应建立完善的宅基地流转与住房保障的公共服务体系，对公共服务提供过程进行监督，保障公共服务体系的实施落地有效。2.健全完善的流转监管体系和交易市场加强政府对宅基地交易的监督和管理。对宅基地流转行为依据法律法规进行引导监管或者限制，从而减少隐形交易、市场失灵的现象出现。徐琳38提出宅基地流转涉及多方面主体，通过建立完善的宅基地流转监管体系，可以规范参与主体的流转行为，保障宅基地流转在合法合规的状态下进行。公茂刚等39表明加强对宅基地的审批监督，规范宅基地审批程序，并要求完善宅基地流转的监管体系，保护流转主体的合法利益。夏方周等40建议完善宅基地流转的各项制度安排，平衡宅基地的居住保障功能和财产价值功能，构建城乡统一的建设用地市场，实现“同地同权同价”的美好愿景。（二）建立完善的宅基地流转法律法规体系1.宅基地确权登记颁证国家颁布相关政策文件表明宅基地改革需渤海大学学报二二三年第二期渤海大学065065渤海大学学报哲学社会科学版渤海大学学报要通过确权来促进宅基地流转、推动宅基地改革稳慎实施的重要举措。2010 年中央一号文件、2013 年中央一号文件、2019 年中央一号文件的颁布都明确表明亟须加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作。学者对宅基地完善确权登记颁证举措具有清楚的认知。吴郁玲等41认为，宅基地确权是在宅基地产权制度不完善的前提下保障农民合法权益，促进宅基地流转的重要措施。杨雨42明确