清代行政立法理念与路径探析——以《大清会典》编纂为例_罗冠男.pdf

118|江汉论坛历史清代行政立法理念与路径探析以大清会典编纂为例罗冠男摘要：大清会典历经五朝纂修，作为清代行政法律的典型代表，对清代国家行政治理和行政体制运行发挥着重要的规制和保障作用。大清会典在编纂过程中始终贯彻“成画一之规”的统一理念、“一代之治法”的实用理念和“为百官奉行”的治官理念等核心理念，并且通过“典例分编”的总体结构、“以官统事”的编排体例以及简洁性、准确性与逻辑性并重的语言表达，覆盖清代行政活动的方方面面，构筑了一套结构严密、内容完备的清代行政法律体系，在统一行政标准和澄清吏治等方面均取得了一定成效。撷其精华、弃其糟粕，吸取清代行政立法的智慧和经验，能够为当代行政法治建设提供历史借鉴，彰显中华法系的独特魅力。关键词：大清会典；清代行政立法；立法理念；立法路径中图分类号：D929 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2023）06-0118-07中国古代有着丰富的行政立法经验。周礼开创了“六卿分职、各率其属”的编纂体例，以六官区分六典，成为我国古代行政法制的雏形。唐六典承袭周礼，采用了“官领其属，事归于职”的编纂方法，标志着中国古代行政法律从律典中正式独立出来，为此后宋、元时期的庆元条法事类 元典章奠定了基础。明代的行政立法技术趋于成熟，行政法律法规进一步规范化。明初参照唐六典制定了诸司职掌，后在其基础上加以清理和修订，编纂而成明会典，“会典”之称即始于明代。在清代，会典被视为治国安邦的重要工具，其编纂受到高度重视。自康熙二十三年到光绪二十五年二百余年间，历代清帝均在借鉴前朝会典的基础上，结合本朝国家机构的发展与变化，详细规定了各类各级行政部门的行政编制、具体职掌、官员品级和统属关系及各项工作制度等内容，形成了康熙会典 雍正会典 乾隆会典 嘉庆会典 光绪会典共五部大清会典（合称“五朝会典”），构筑出了结构严密、内容完备的一整套行政管理法律体系，其系统完备、理性务实之程度可谓达致中国传统行政立法之巅峰。一、清代行政立法的背景、机构和程序（一）大清会典的编纂背景尽管大清会典直至康熙朝才正式编纂完成，但关于会典编纂的提议早在清军入关之前就已出现。天聪五年，皇太极仿照明制初步建立了六部等国家行政组织。时任刑部承政高鸿中主张完全沿用明代会典，“凡事都照大明会典行，极为得策。”对此，文馆大臣宁完我并不认同：明会典的内容已与现实脱节，决不能全部照搬，“大明会典虽是好书，我国今日全照他行不得”。对于一些大臣认为修订明会典会有损其权威性的言论，宁完我回应称：“会典一书，自洪武到今，不知增减改易了几番，何我今日不敢把会典打动他一字？”宁完我认为，“有一代君臣,必有一代制作”，应参照明会典，正式建立起符合后金政权自身行政管理和运行实践需要的典章制度。然而在实践中，清政权建立之初遵循的仍然是明代会典的有关规定，而明会典内容上的陈旧、缺漏导致当朝实践与前朝法制相冲突的情况时常发生。顺治年间，给事中姚文然指出，“夫明时之职2023.6|119掌具存也，会典犹在也。然或法有可通，则以为先朝之成宪，或情有不便，以为胜国之陋规，或沿或变，何去何从，盖因革不出新裁，则臣下无所遵守。”工科右给事中魏象枢也同样意识到了编纂本朝会典的重要性：“夫会典所载，皆百臣奉行之政令，诸司分列之职掌，即官礼诸制，无不条悉其中。今各衙门亦既仿而行之矣，第参同酌异，岂可尽凭，因时制宜，不无更变，未经圣明之新裁，终非昭代之令甲，臣下何由遵守而罔渝乎？况往朝每代有变通之法，我朝创业，无画一之程，非所以示臣工而重金石也。伏乞皇上敕下该部，先令各该衙门，折衷前代，参酌满、汉，确议详明，汇送内院裁定，然后删繁就简，编辑成书，恭请钦命嘉名，悬为成宪，庶臣工有秉式、制度无纷更，其于治道非小补也。”康熙初年，国家政权趋于稳定，统一行政标准和行政程序的需要越发凸显。对于清圣祖谕旨中“近闻直隶各省，民多失所，疾苦颠连，深可悯念，或系官吏贪酷，朘削穷黎，抑或法制未便，致民失业”的疑虑，内弘文院侍读熊赐履提出，造成行政管理效率低下的首要原因就是“政事纷更而法制未定”，即“我国家章程法度，其闲者有积重难返者，不闻略加整顿，而急功喜事之人，又从而意为更变，但知趋目前尺寸之利以便其私，而不知无穷之弊，已潜倚暗伏于其中，朝举夕罢，以至盈庭聚讼，甲令游移，此实事之最急者也”。熊赐履建议，及时召集议政王、贝勒、大臣、九卿、科道等人编纂会典，“将国家法度，详慎会议，凡沿革损益，参以古制，酌以时宜，勒成会典，颁示天下，则上有道揆，下有法守，垂裕无疆之业在此矣”。在国家现实立法需要和多位大臣的积极倡议下，清朝首部会典康熙会典的编纂工作终于在康熙二十三年正式启动，经过六年多的编纂，于康熙二十九年告成。康熙会典仿照明万历年间重修明会典的结构和体例，共 162 卷，涵盖了自崇德元年至康熙二十五年共计 51 年的内容，为后世的会典奠定了基础。（二）编纂机构和编纂程序在中国古代，编纂法典的目的在于“遵行”，法律的规范性、严密性和稳定性是立法的基本要求。会典编纂是清代的重要政治活动，无论是在编纂机构还是编纂程序上都具有自身特色，与常规的史书编修工作存在本质区别。清代设有专职会典编纂机构“会典馆”。会典馆是非常设机构，由当朝皇帝发布特旨开设，会典编纂完成后即行裁撤。会典馆由总裁官、副总裁官、纂修、翻译、誊录、收掌等编纂人员组成。其中，总裁官通常由六部长官兼任。如乾隆会典历任总裁官中，除专门负责“管理会典馆总裁事务”的和硕履亲王允裪外，傅恒、张廷玉、王安国等其他总裁官均同时兼任六部之职。对于会典馆的实际参修成员而言，他们所编纂的会典为实际可行的法律而非“每朝迭修为故事”。因此，会典馆在挑选编纂人员时与一般修书馆明显不同：修书馆一般会选用以文采见长的翰詹（翰林、詹事的合称）官员，而会典馆倾向于选用那些实际参与行政管理工作而比较了解国家行政体制的部署官员，即李鸿章等人在奏折中所说的“在京大小各衙门遴派学识淹通、留心掌故者数员”。在光绪会典的编纂过程中，翰詹官员负责的只是些校对工作，负责具体内容制定的纂修官、协修官则全都由内阁中书、部院司员、京堂及个别御史官担任，吏部官员何刚德曾解释自己进入会典馆担任协修官的原因为“盖吏部一门，须由吏部司员起草也”。在具体的编纂过程中，会典馆的纂修人员不仅要录存既有制度，对它们的法律效力赋予国家认可，将其转化为国家意志，还需要结合当时的国情，对习惯法进行确认，载入会典使其成为正式的法律，或根据现实立法需要联合有关部门详酌定议，制定新的法律加入会典。如清高宗曾发布谕旨：“今查律本内玩寇老师有心贻误竟无正条，非所以慎重军务，儆戒失律也现在纂修会典，著军机大臣会同该部详酌定议具奏，以便载入。”为保障会典内容的权威性和实效性，会典馆的编纂工作通常遵循着严格的程序，每一处细节都需要经过多次讨论、审核与修改。无论是编纂体例的确认、分卷稿本的草拟还是最终定稿，清代会典编纂的每一环节都需要总裁官将结果“进呈御览”，其中若有争议之处亦需“请旨定夺”，期间“凡有指归，悉经宸断；间多更正，咸秉睿裁”。根据皇帝提出的审核意见返回修改，直至审核通过方可进入下一环节。清高宗数次亲自参与制定乾隆会典，要求“将稿本缮成一、二卷，即行陆续呈奏，朕敕几多暇，将亲为讨论，冀免传疑而袭谬，且毋玩日以旷时”；还发布谕旨催促会典馆人员提高编纂效率：“纂修会典，开馆已届七年，而所纂之书尚不及半。每次进呈诸帙，多经朕亲加改定。是时既迟延，书复草率，该馆总裁官所司何事耶？定限一年告竣，如届限不完，必将伊等严加议处。”清德宗亦曾应兵部请求，下令督促各省提交营制册120|江汉论坛籍以供会典土司一门的纂辑：“著各该督抚转饬各提镇即行按照部颁款式，统限于文到三个月内一律造齐报部，不得再行迟延。”二、清代行政立法理念：统一、实用与治官（一）“成画一之规”的统一理念正如顺治年间福建道监察御史余司仁的奏言，“凡自皇上亲政以来上传特旨及诸臣条议各事宜，奉皇上亲赐裁定诸大政，永著为令者，敕九卿科道，酌议至当，汇付史官，纂修大清会典。刊布成书，永为遵守。不许轻议纷更，以垂画一之法，以几久道化成之治”。制定大清会典的一个重要编纂理念就是正式赋予皇帝特旨和诸臣条议等内容的法律效力，避免权力分散、政出多门，从而实现国家行政法律制度上的统一化、规范化。康熙二十九年四月，清圣祖在康熙会典卷首的御制大清会典序中指出：“夫朝廷之规制损益，无一不关于黎庶。大中之轨立，则易而可循；画一之法行，则简而可守。制治保邦之道，惟成宪是稽，不綦重欤！”乾隆会典的凡例中亦提及会典发挥着统一朝庙典礼和官司事例的作用：“自本朝开国以来及见修会典告成以前，一应典制，荟萃源流，斟酌详备，于朝庙典礼各定为一仪，于官司事例各定为一则，化参差之迹，成画一之规。”大清会典的编纂不仅发挥统一国家行政法律体系的功能，同时还具备实现国家统一和政权稳定的长远目标。康熙会典作为清朝入关后编纂的首部会典，在其序言中寄予了皇帝对国家治理的深层期待：“我国家典章弘备，视前代加详。悉皆本之实心，以相推准，而非缘饰虚文，铺张治具。惟兹良法美意，相与世世恪遵无斁。官治民察，以跻斯世于隆平万年无疆之休。”雍正十年，清世宗在雍正会典的御制大清会典序中重申了希望通过编纂会典实现国家长治久安的愿景：“其所以行之者，必本于至诚，非徒缘饰虚文，奉行故事，以为尽职也。其交相懋勉忠勤不懈，以赞襄我国家悠久无疆之泰运，追迈二帝三王之盛。”（二）“一代之治法”的实用理念为制定出在现实中行之有效的法律，康熙二十三年五月，清圣祖在谕旨中明确交代了修纂会典的动机：“一代之兴，必有一代之治法。”并提出会典编纂应当追求实用性：“务使文质适中，事理咸备，行诸今而无弊，传诸后而可征；悉心考订，克成一代之典，俾子孙臣庶遵守罔愆，以副朕法祖图治之意。”在实用理念的指导下，清代会典编纂人员的主要任务就是从官方指定的参考资料中选取具有实用价值的部分编入会典，使其成为普适性的法律，正式确认其法律效力。清代会典的资料来源主要有四类：一是各衙门内部遵循的档案文书，由各衙门整理出应当列入会典的规定，分类提交给会典馆；二是从记录帝王言行和重要政事的清实录中挑选应当编入会典的部分，即乾隆会典凡例所言“凡列圣实录内有应登载者，皆从皇史宬敬谨钞录，以为全书纲领”；三是朝廷颁发的官书，如品级考 赋役全书 学政全书 中枢政考 大清律例及各部院寺监则例等，由纂修官从中精选有关行政管理的部分并编入会典；四是官收以外的有关行政体制的书籍，如永乐大典等，会典馆的编纂人员应根据具体需要而“采取群书，折衷参定”。在会典编纂过程中，资料选取所需遵循的总体要求是：“会典所载，皆经久可行之事，其有良法美政，奉旨特行者，咸备书之。其事属权宜，不垂令甲者，则略而不录。”除了在资料选取上有所侧重，清代会典在内容上还注重根据当朝社会现实对以往的条款进行修改、增补、删除和解释，使之适应实际需要，以保障相关行政制度的实用性，避免成为僵化的制度枷锁。如雍正会典根据当时的社会背景和施政重点补充了一些内容，雍正年间各地灾荒频繁发生，“荒政”一节提高了对民生、赈灾等事项的重视，从灾荒报勘、钱粮豁免再到饥民赈济，会典对官府及官员的救灾职责和工作流程做出了极为详尽的规定，篇幅较以往大量增加。乾隆二十四年则废止了此前会典中关于“僧道等官铸给印信”的条款，以防地方闲职官员藉印信夸耀乡里、滋生事端。（三）“为百官奉行”的治官理念治官理念是大清会典的主要编纂理念之一。清代会典的编纂者继承了古人“明主治吏不治民”的治理智慧，并将这一理念贯彻于大清会典编纂的全过程，借“治官”以“治民”，处处强调对官僚权力的约束和控制，以此稳定社会秩序。因此，与重在“设禁”的大清律例不同，大清会典主要规制的是官职设置、行政机构建制、官吏的人数、职掌和具体工作流程等“百官奉行”的国家行政事项，即“立规”。嘉庆会典规定：“吏部，尚书，满洲一人、汉一人，左侍郎，满洲一人、汉一人，右侍郎，满洲一人、汉一人，掌天下文职2023.6|121管理之政令，以赞上治万民。凡品秩铨叙之制，考课黜陟之方，封授策赏之典，定籍终制之法，百官以达于部，尚书、侍郎率其