全周期视角下政务服务的新突...江北区“一件事”改革的分析_袁方成.pdf

收稿日期:2023 04 03基金项目:2022 年度国家社科基金一般项目 新时代党建引领社区治理机制创新研究(编号:22BDJ114);2022 年华中师范大学人工智能助推教师队伍建设研究项目 基于人工智能赋能的通识核心课程参与式评价机制研究(编号:CCNUAIFE2022 03 03)。作者简介:袁方成(1978 )，男，湖北武汉人，华中师范大学政治与国际关系学院教授，博士生导师，主要研究方向为中外政治制度和地方治理;马康(1999 )，男，安徽亳州人，华中师范大学政治与国际关系学院硕士研究生，主要研究方向为中外政治制度和地方治理。政府治理治理实践全周期视角下政务服务的新突破 基于宁波市江北区“一件事”改革的分析袁方成，马康(华中师范大学政治与国际关系学院，湖北武汉430079)摘要:政务服务是多要素组合的复杂系统，强化各要素的有机链接成为当前改革的重要动向之一。宁波市江北区“一件事”改革引入全周期管理理念，通过即时感知需求、厘定事项边界和权责清单、建立业务协同机制等举措，将跨部门、跨层级的“多项事”整合为市民、企业视角的“一件事”，推进政务需求整合和要素联动，极大地促成了政务服务的集成高效办理。案例表明，“一件事”改革推动了政务服务从技术主导到生命需求指引、从服务结果管理到全过程闭环管理的导向转换和资源整合，由此实现了政务服务全周期管理，是政务服务领域的新突破，也成为“放管服”改革背景下的重要创新经验。关键词:政务服务;全周期管理;一件事;改革;效率中图分类号:D6文献标识码:A文章编号:2097 0072(2023)03 0031 10DOI:10.13975/ki.gdxz.2023.03.004党的二十大报告强调，深化简政放权、放管结合、优化服务改革依然是当前政务服务改革的方向与重点。2016 年 5 月，时任中共中央政治局常委、国务院总理李克强在全国推进“放管服”改革电视电话会议上指出，要持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能。“放管服”改革作为转变政府职能的重大举措，以减少行政审批为主要内容，整体提升政务服务意识、服务方式，办事流程等能力，不断为企业和市民提供高效便捷的服务。各地政府通过数字化技术、制度创新等手段着力优化政务服务效率，但尚未完全有效地解决政务服务过程中因环节协同不畅而造成的统筹困难、服务低效能等难题。回归到服务本身，一套完整服务13第 35 卷第 3 期公共治理研究Vol.35 No.32023 年 6 月Public Governance esearchJune.2023的基本构成要素包括服务的提供者、服务的需求者、软件/硬件、服务环境、各类支撑资源等。在技术和制度层面，政务服务的供给者(政府)、服务的需求者(市民)、软件/硬件(系统平台/机器)、服务环境(行政服务中心)、各类支撑资源(信息技术、政策文件)等要素发挥着单一功效，很难整体提升服务的效率。因此，迫切需要从政务服务的过程入手，以整体性思维方式系统考量政务服务各个环节的衔接和整合。为解决目前政务服务创新发展过程中面临的难点问题，国务院将全周期管理理念嵌入服务全过程，加快构建新发展格局、建设人民满意的服务型政府。2021 年7 月，中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见指出，要坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。2022 年 9 月，国务院办公厅关于加快推进“一件事一次办”打造政务服务升级版的指导意见指出，在深入推进政务服务“一网、一门、一次”改革及“互联网+政务服务”的基础上，将多个部门相关联的“单项事”整合为企业和市民视角的“一件事”，推行集成化办理，实现“一件事一次办”，大幅减少办事环节、申请材料、办理时间和跑动次数，为提升政务服务效率提供了新的思路。一、政务服务的过程性困境各地积极响应“放管服”改革的号召，围绕以“人民为中心”及“需求为导向”的理念采取了一系列措施。其中，行政服务中心在全国的兴起丰富了业务办理线下空间集合的研究。线下部门的空间集合在大幅精简、规范审批事项的同时，更加重视许可条件、办理环节、审批流程等，消除信息不对称的困扰，充分运用信息化技术，构建基于政府层面的行政审批供应链系统，实现审批业务集成、审批数据集成、政务服务集成1。随着互联网信息技术的不断发展，政务服务工作也从线下办理逐渐转向线上审批。与之相伴随的权责模糊、数据壁垒、推诿扯皮等问题成为提升政务服务效率的难点和痛点。地方政府从顶层设计的角度出发，力图通过强有力的政策规范部门权力，打通业务审批障碍。如济南市全力打造“在泉城全办成”政务服务品牌，在全国首创“独任审批师”制度，完善容缺受理制度。从制度层面出发，通过权力下放、资源下沉、分类审批，打通“信息孤岛”，破除“基层办不了”的政务困境，率先打造“极简审批”济南品牌，创建“无证明城市”。聚焦技术的工具价值，以自媒体、信息化平台、大数据为代表的数字化技术通过与政务服务深度融合，引发地方政府和学者从技术赋能2 和国家治理现代化3 的角度探讨技术作为工具嵌入政务服务，如何重塑政务服务流程，实现信息共享、部门业务的协同、需求的捕获，从而迈向智慧政府或整体性政府。政府部门通过技术媒介试图及时掌握市民、企业的需求意图和满意度，推动电子政务的发展4。如以 12345 政务热线或市民服务热线为代表的通讯技术成为回应民意的信息有效工具5;政务微博、政务微信的兴起则是政府对舆论场域转移和公民需求变化的积极回应6。随着信息技术的不断发展，以平台为代表的数字技术推动政务服务走向变革。上海市“一网通办”依托一体化在线政务服务平台，旨在通过业务流程再造和数据整合共享来减少办事主体提交材料的数量，最大程度地解决材料重复提交这一堵点。客观上，在促进数据共享和流程优化的同时，数字化技术主导下的政务服务也蕴含着诸多风险，引发对技术治理风险及其演化逻辑的反思7。从政务需求的视角出发，需求导向在政务服务中的特征和作用日益凸现。比较典型的是政务服务“好差评”，从服务监督环节出发，鼓励服务对象的需求表达和评价，打破“政府服务”对象的信息隔阂，从需求侧推动政务服务供给侧结构性改革，最大限度地实现服务需求与有限公共资源相匹配8。但是，“好差评”的环节设在服务全过程中的“末尾”环节，尚未从政务服务的“开始”环节精准掌握需求，从需求侧带动供给侧的改革9。现实证明，仅从技术、制度、需求某一要素出发优化政务服务，难以完全回应并解决政务服务过程中某一阶段产生的问题:第一，服务早期阶段研判或事前防范能力不足。早期阶段是指政府在市民23办理业务之前能够做到提前研判。普遍的政务办理工作是被动地办理市民所需要的业务，没有前瞻市民、企业可能需要办理的业务，做好事前防范工作，导致政府有时扮演“救火队”的尴尬10;第二，服务中期阶段控制闭环管理和全面统筹能力欠缺。中期阶段是指市民提交政务需求后，政府部门能够动员组织足够的力量高效迅速解决政务需求。在现实中，从服务的事项、流程、渠道规范，到基础设施层面的公共支撑体系，再到全方位立体的综合保障体系，政务服务尚未形成一个完整的闭环，无法保障服务能真正、有效地落地实施。“信息孤岛”、“数字鸿沟”等问题同样制约着业务办理效率;第三，服务后期阶段政务公开和迭代能力不足。就后期阶段而言，主要存在政务标准化制定和复盘总结能力不足的问题。政务办理的标准化不仅体现在流程的合理规范上，更重要的是政务公开透明，应有正规的渠道和方式保障服务对象的知情权和监督权。部分政府部门遇到问题往往“头痛医头，脚痛医脚”，未从全局考量政务服务业务流程和部门权责配置，缺乏统一承担服务制度建设、标准设立、督导监测的体制，无法形成从政务需求研判到接受申请、办理、标准制定的闭环。宁波市江北区关注到政务服务过程中市民、企业需求捕捉不精准、业务办理环节脱钩等问题，从线下开始积极与市民、企业沟通，将办理需求量大、递交材料类似的业务归纳整理，初步梳理“一件事”事项清单和权责清单。由区行政审批管理办公室牵头，组织各部门开展思想和业务协调工作，打通部门之间的阻力，优化线下办理流程。在“最多跑一次”改革和全省数字化改革浪潮的影响下，江北区进一步从市民和企业(法人)的生命需求出发，梳理分析市民、企业想要办成的跨部门、跨领域单个事项间的逻辑关系、法律关系、数据关系，厘清事项边界，将部门独立管理的“单事项”集成为服务市民、企业“一件事”的场景，通过需求研判分析、厘清事项边界、跨部门协同合作、标准制定、迭代升级等步骤，塑造政务服务的全周期管理。宁波市江北区“一件事”改革提供了一种新的解题思路:从市民和企业生命周期出发，针对服务对象想要办成涉及多部门、多层级的事项，提供套餐式服务，极大地提高了政府的办事效率。基于此，本研究尝试回答什么是政务服务全周期管理、政务服务全周期管理与“互联网+政务服务”有何创新之处等问题。图 1政务服务的全周期管理33二、全周期管理:政务服务“一件事”新探索作为生物学概念，生命周期(Life Cycle)是指具有生命现象的有机体从出生、成长到成熟衰老直至死亡的整个过程，主要关注事物在不同发展阶段、内部之间的相互影响11。生命周期的相关概念广泛应用于各个研究领域:在人类学领域，生命周期是指从出生到死亡的不同阶段。在家庭研究领域，生命周期是指一系列根据家庭结构与规模变化划分的为人父母的不同阶段。在社会学领域，将社会资本与生命周期理论联系起来探究社会资本随年龄的变化趋势与个体所处的生命周期阶段紧密相关12。在经济学领域，基于生命周期关系，探究客户如何使用和操作产品，以向不同细分市场的客户提供最合适的价值主张和可能需要的类型服务13。全周期管理又称生命周期管理，源于产品的全生命周期管理，是指管理产品从需求、规划、设计、生产、经销、运行、使用、维修保养直到回收再用处置的全生命周期中的信息过程4。作为一种先进的管理方式和理念，全周期管理兴起于战后西方工业化社会向后工业化社会转型的时期，它以系统论、控制论、信息科学、协同学、自组织理论等为理论基础，主张对管理对象实行全过程、全方位、全要素的整合，以实现在日趋激烈的竞争环境下自身运行的最优化14。为解释和应对现代性流动、变化和扩散性问题，生命周期管理理念被逐步应用到公共管理的专项管理规划之中，如卫生健康系统提出了全生命周期健康管理，教育系统提出了基于全生命周期的终身教学体系，国有资产管理系统也开设了对固定资产的全生命周期管理。在城市治理方面，2020 年 3月，习近平总书记在武汉考察新冠肺炎疫情防控工作时特别强调，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子15。在应急管理方面，按照突发事件发生、发展、演变和消亡的生命周期，应急管理工作的时间维度过程可划分为预防与应急准备、监测与预警、响应处置和恢复与重建几个主要阶段16。将全周期管理理念与政务服务相结合，是政务服务从用户需求确认、服务主题响应、办理相关业务到最终用户需求满足的全过程17(见图 1)。一方面，服务对象的需求蕴含“生命”周期的特性，另一方面，服务流程本身也具备周期性。(一)需求分析研判:即时感知服务需求政务服务全周期管理的先要条件是扭转政务工作者被动服务的思维方式。一般来说，行政服务中心的工作人员是在接收到服务对象的申请之后被动办理业务的。在“一件事”改革中，政务工作者需要树立“一件事一次办”的思维，主动感知需求、发现问题、提出服务。“我们首先做的就是对全区的政务服务工作者进行思想上的培训，给他们灌输全生命周期的理念。给居民办好事情是第一步，然后还要主动去想一想，有哪些事情是可以关联起来，一起办理解决的，有哪些事情是居民需要的，但是我们可能还没有梳理到的。”(NBJB20230202)全面掌握需求是全周期政务服务的前提。由于科层理性的存在，政务服务改革常会忽略用户群体的感知与需求。在“以人民为中心”“以需求为导向”理念下的政务服务改革逐渐向市民的政务需求靠近，但是感知依然不全面。江北区基于市民自然生命阶段，全要素管控市民政务服务需求，从纵