粮食安全背景下耕地撂荒法律...——基于广东省饶平县的情况_黄锦绵.pdf

资源环境-65-2022 年中央一号文件申明粮食安全的重要战略高度，2021年农业农村部印发关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见，指出遏制耕地撂荒的重要性和紧迫性。解决耕地撂荒，最终作用于国家粮食安全战略的实现，是值得研究且亟待解决的问题。目前，针对撂荒治理的研究多集中在经济学、社会学，法学层面的研究成果仍缺乏。为了更好地解决耕地撂荒问题以及保障粮食安全，本文从法学视角切入，基于调研地广东省饶平县的情况，结合法律规范群探析耕地撂荒现象及其产生的法律原因，并尝试提出相应的法律应对。1 耕地撂荒研究概况有关耕地撂荒的含义，学术界有不同的观点，但其对耕地撂荒的本质阐释趋同。史铁丑等 1对耕地抛荒进行了定义，指闲置一年以上，不能创造农粮食安全背景下耕地撂荒法律问题研究基于广东省饶平县的情况黄锦绵，郝锦锟（华南农业大学人文与法学学院，广东广州510642）摘要 为了更好地解决耕地撂荒问题以及保障粮食安全，以广东省饶平县为例，研究耕地撂荒的影响因素以及现存法律问题，分析认为导致饶平县耕地撂荒的成因包括农民“义务”意识淡薄、土地流转缺乏价格标准与平台、现有对耕地整治的法律支撑弱。提出如下解决耕地撂荒问题的法律应对建议，包括用税收代替土地出让金等宏观方面的应对、完善农业经营主体资格审查规制等微观方面的应对以及针对饶平县当地实际情况的应对。关键词 耕地撂荒；法律问题；对策；广东省饶平县；粮食安全 中图分类号 D922.32 文献标识码 A 收稿日期 2023-01-11 基金项目 2022 年国家级大学生研究性学习和创新性实验计划项目“粮食安全战略背景下耕地撂荒问题分析与法律应对研究以广东饶平为例”（202210564047）。作者简介 黄锦绵（2002），女，广东潮州人，在读本科生；郝锦锟（2002），男，山东巨野人，在读本科生。民解决土地纠纷问题，听取村民意见完善土地流转模式，提高村民对土地流转的支持度。4 小结土地流转是实现乡村振兴的重要途径，农旅融合为农村土地流转的发展提供了新方向，为建设美丽乡村提供新的发展点，以SW村为案例，其研究具有典型性和前瞻性。通过研究发现，一是农旅融合的发展方式创新了土地流转模式，增加了农民收入，打造了现代化农业发展道路。二是农旅融合发展下的管理、储备用地较少、农民理解偏差等问题阻碍土地流转的限制性因素分析。三是利用政策优势，优化用地结构，解决农民理解偏差等提出优化路径，对未来发展农旅融合产业起参考作用。目前不同地区正在以不同方向发展或创新土地流转模式，所以，如何因地制宜地发展不同的土地流转方式，仍是需要给予持续关注以及后续进行研究的问题。参考文献1 刘璐璐.从私有化到自由流转：俄罗斯农地制度变迁的思考J.世界农业，2018(6)：143-149.2 姜彦坤，赵继伦.日本农业结构变革及对当前中国农业转型的启示J.世界农业，2020(8)：50-56，66，140.3 顾育豹.美日土地流转交易J.检察风云，2008(24)：50-51.4 陆继霞，何 倩.生计视角下农户土地流转意愿及影响因素分析基于河南省某县龙村的实地调查J.农村经济，2016(2)：39-43.5 王亚辉，李秀彬，辛良杰.山区土地流转过程中的零租金现象及其解释基于交易费用的视角J.资源科学，2019，41(7)：1339-1349.6 秦 岭，张玉玲.三权分置视角下土地经营权流转模式优化研究基于光山县农户意愿的实证分析J.产业与科技论坛，2022，21(16)：54-57.7 杨友禄，黄艺枫，庄妍妍.乡村振兴视角下的土地流转研究漳州市平和县黄庄村为例J.农村经济与科技，2020，31(8)：256-257.8 张韦唯，吴莹莹，张婉茹，等.基于土地流转的乡村旅游地产开发策略分析J.安徽农业科学，2021，49(13)：265-268.9 张一晗.村集体角色与土地流转秩序两种组织化流转模式的比较J.西北农林科技大学学报(社会科学版)，2021，21(6)：85-93.黄锦绵，等：粮食安全背景下耕地撂荒法律问题研究资源环境-66-农村经济与科技 2023 年第 34 卷第 11 期（总第 559 期）业价值的耕地。张明玖 2认为耕地撂荒是指土地经营主体任由土地荒芜，是其闲置状态达到多年的行为。张杰等 3认为耕地撂荒是农户在现有耕地利用方式不变的情况下，在一定时期内对其所拥有的耕地停止耕作、导致其闲置、荒芜的现象。张强 4研究认为，农民出于各种原因放弃耕种承包的用于种植农作物的土地，使耕地处于一种闲置、荒芜的状态，视为耕地撂荒。李广泳等 5认为，撂荒耕地是指受到经济、自然、政策制度等多方面的影响，闲置、荒芜并且未直接用于农业生产的耕地。上述针对耕地撂荒含义的阐释多集中在经济学、管理学等学科视角。笔者认为，可着重从法学学科视角对耕地撂荒现象进行含义阐释和机理分析，具体如下：耕地撂荒是指土地经营主体出于法律体系及其制度性阻碍因素，不以休耕为目的，任其荒芜，致使耕地处于闲置状态超过两年的行为。根据广东省第三次全国国土调查主要数据公报等相关数据，广东省耕地为190.19万hm2，广东省撂荒地总面积为20.4万hm2，可得知全省耕地撂荒率为10.73%。根据饶平县第三方测算单位测算，饶平县耕地撂荒率是11.3%，高于该年度全省耕地撂荒水平，对农地的整体利用构成显著的消极影响。在饶平县，分析耕地撂荒的成因并提出法律治理路径，十分重要且亟待解决。2 关于耕地撂荒法律方面的现状以及存在的问题2.1 国际耕地撂荒法律层面整体情况据联合国权威机构统计，全球耕地撂荒率已达8%10%。耕地撂荒现象给全球粮食生产和供应带来了不可忽视的消极影响。各国针对耕地撂荒治理有不同的做法，而有关耕地撂荒治理的研究最早出现在欧洲地区，即最早发生在森林植被自然演替的一些国家。自20世纪80年代以来，欧洲大多数国家的农地面积显著下降，其中耕地撂荒是重要原因，相关问题吸引了许多研究者以及政策制定者的关注。大部分学者认为导致耕地撂荒的因素是社会经济因素，其次是生态驱动因素。有学者研究了俄罗斯近10年的耕地撂荒情况，认为主要原因包括粮食总产量少和人口数量少。有关挪威北部土地撂荒的研究方面，研究者认为具有资金实力的农民不易撂荒，而财富少的农民则更易撂荒耕地。地中海地区耕地撂荒的原因包括环境因素、地理因素和农业结构因素等 6。2.2 我国耕地撂荒法律层面整体情况在探索耕地撂荒的治理方面，我国已有个别地区陆续开展了实践，总体上形成了以奖补制度、土地流转以及惩处机制三方有机结合的耕地撂荒治理模式。2022年，广东省佛山市高明区出台高明区推进撂荒地复耕稳定粮食生产奖补行动方案以及相关工作意见，提出复耕奖补，以此达到2023年基本消灭撂荒的目标；此外，高明区农村采取“公司+农户”的方式，将原本零星分布的撂荒地集约起来，交由第三方进行复垦复耕，从而克服了农村劳动力不足等困难。江西省赣州市上犹县综合开发利用撂荒地，采取“农业公司+合作社+贫困户”模式，对撂荒耕地统一经营管理，与农户签订了种植、收购等合作协议，以此达到增加农民收入和盘活撂荒耕地的效果；其耕地撂荒治理措施在奖补、土地流转以及惩处机制方面均有涉及。目前，有关撂荒耕地治理的法律规定主要有中华人民共和国土地管理法中华人民共和国基本农田保护条例。中华人民共和国土地管理法第三十七条第一款规定，“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。”第二款规定，“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”为耕地撂荒治理奠定了基本的法律基础。此外，在行政法规层面，中华人民共和国基本农田保护条例第十八条第二款规定，“对于已经连续2年弃耕抛荒的承包经营基本农田的单位或者个人，原发包单位应该终止承包合同，收回发包的基本农田”。但结合最高人民法院颁布的农村土地承包纠纷案件司法解释第六条规定来看，发包方只在经营权人存在过错的情况下享有收回土地的权利。法律并未明确规定发包方是否可以收回由承包方因素直接导致撂荒的耕地，以及发包方如何处置撂荒耕地的问题，我国耕地撂荒治理层面的法律规定仍不完善。2.3 关于广东省饶平县在耕地撂荒法律层面的现状2.3.1 饶平县耕地撂荒及其治理现状饶平县撂荒率达11.3%，高于全省市平均水平，对农地的整体利用构成显著的消极影响。在耕作条件方面，饶平县的耕地破碎化程度较高，难以形成规模化耕作；土壤质量一般，地力较差；受自然气候影响，水资源供应不稳定；基础设施不完善，包括水利灌溉设施老旧损坏等。在农地流转方面，饶平县存在因农地流转不畅而导致撂荒的状况。2021年8月县政府印发实施饶平县推进撂荒耕地整治、粮食种植和承包土地经营权流转实施工作方案（20212023年），将土地流转工作与治理撂荒相结合。在农业补贴政策方面，存在因为支农政策支持农民的力度不够而导致农民开展农业耕作积极性不高的问题。在承包经营制度方面，存在村集体对土地征而不用、农户对所发包的边缘化耕地撂荒的状况。2.3.2 饶平县耕地撂荒法律成因探析 1）农民“义务”意识淡薄。部分农民只关注耕资源环境-67-地使用的权利，没有意识到耕作在法律上既是权利也是义务。由于政策变化以及法律规制缺失，农民对耕地用途限制的认识也不清晰，导致不愿意管理耕作或出于经济效益改种经济作物。2）土地流转缺乏统一的价格标准与平台。土地流转的价格缺乏标准，难以统一，即转让价格低农民无法接受，转让价格高则承包商无法接受。因此，需进一步完善土地流转机制，建立统一的流转平台，以此确保土地流转程序更加规范，相关信息更加透明，更好地保障农民权益。3）现有针对耕地整治的法律支撑弱。一是有关奖补和限制种植的法律往往滞后于耕作行为；二是缺乏耕地托管的相关法律规制，如有农民外出打工后将自己所承包土地托管给亲戚耕种，但因亲戚无力耕种导致耕地撂荒。3 对于耕地撂荒问题在法律方面的再研究3.1 解决耕地撂荒问题的政策支撑2021年全国人民代表大会农业与农村委员会提出努力推进“三农”领域法治建设，以及“围绕落实藏粮于地战略”开展法治建设，将粮食安全领域的法治建设要求提升到空前重要的高度。从法律层面研究耕地撂荒问题，提出法律治理路径，完善“三农”与粮食安全法治体系，是对新时代党和国家发展要求的重大回应。2021年4月发布的中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见中提到：“充分发挥市场配置资源的决定性作用，推进土地、劳动力、资本、技术、数据要素市场化”。国家政策积极鼓励农村土地资源的流转与盘活 7，解决耕地撂荒问题在其中的作用不容忽视。通过配套法律的完善以及相关法律体制的构建，可以为解决耕地撂荒提供重要的法律支撑，进一步盘活耕地资源及相关生产要素，最终作用于乡村振兴与粮食安全战略的实现。3.2 解决耕地撂荒问题在法律层面着手的必要性目前，我国由于新型冠状病毒感染疫情等因素的影响导致经济发展受限，耕地撂荒问题带来的不利影响也逐渐在农业领域中凸显。如果耕地撂荒问题未能得到有效解决，会对我国的实际耕地面积以及粮食产量产生影响，微观上会对农民的实际权益产生不良影响，宏观上会影响我国粮食安全战略实施以及国家乃至全球的粮食安全。我国的耕地撂荒问题亟待解决。耕地撂荒问题得到进一步的解决，才能保障我国的粮食安全，促进我国的农业发展，推动我国经济高质量发展。耕地撂荒问题的研究鲜有从法律层面进行，然而通过具备国家强制力的法律手段对耕地撂荒问题进行整治起到的作用不可替代。在法律层面给予我国农民强有力的法律保障，我国耕地撂荒治理措施的落实有了制度保障，农民能看到国家治理撂荒耕地的决心，才有更多的农民愿意合法利用耕地，方能从根本上解决耕地撂荒问题。3.3 国内外学术领域关于耕地撂荒领域的研究动态国内外各大学者对耕地撂荒问题在法律领域方面的解决有各自独到的见解。3.3.1 日本耕地撂荒法律治理围绕土地流转和农业补贴展开日本于19世纪60年代建立起关于农业补贴、土地流转、耕地保护等方面的防治耕地撂荒政策体系，其中土地流转和农业补贴是治理耕地撂荒的重要组成部分。在立法层面，日本在对耕地撂荒问题的法律规制方面出