清代中叶财税亏空的原因探析与当代启示_刘绪义.pdf

财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）清代中叶财税亏空的原因探析与当代启示刘绪义内容提要：本文从清朝中期呈现出的巨大财税亏空入手，深入分析后认为，表面上看来，是由于清朝中央集权的财政制度和吏治腐败造成的，然而无论是从清朝的财税改革立法防闲，还是从吏治整顿的效果来看，都无法根治。深究起来，清朝中叶财税亏空的深层原因是陈旧的财富观及其落后的财税治理观念，以及与国家发展不相匹配的财税治理能力，监督机制与吏治腐败只是催化剂。本文通过对这一机理形成原因与后果的细致分析，提炼出对现代财税治理的重要启示。关键词：财税亏空财税治理税收职能财税史研究中图分类号：F811.9文献标识码：A文章编号：2096-1391（2023）06-0138-10清朝康熙、雍正、乾隆时期的财税一直呈现巨大的亏空。财税亏空问题长期困扰着清廷，虽然历经康、雍、乾、嘉直到道光历朝的治理，亏空却始终无法清除。富有戏剧性的是，鸦片战争之后，随着战争的开销、一系列不平等条约的赔款，财政亏空问题反而“消失”了。当然，这并不意味着亏空问题得到了解决。这背后的原因，学界多有深入研究，并取得了丰硕的成果。然而，最为核心的原因是什么，却仍值得我们深思。一、清朝中叶财税亏空触目惊心清朝中叶的财税亏空首先发生在地方。早在康熙二十八年（1689 年）三月，“各省藩司库银屡以亏空见告”的记载便见诸 清实录。康熙三十年（1691 年）初，陕西长安等三县出现巨额财税亏空。2 年后，陕、甘两省爆发钱粮亏空巨案，并且从基层县蔓延到省。此后，财税亏空从山西、河南、山东等大省扩散到西北、华北大多数省。富庶的江浙、两广和直隶也出现了不同程度的亏空，有的省亏空已经长达数十年之久。康熙五十六年，财税亏空问题累及两广盐课。江苏为财赋重地，康熙五十一年到雍正元年（17121723 年），正赋亏空银 1100 万两。可见康熙朝钱粮赋税亏空蔓延范围之广。康熙六十一年十二月，刚刚即位的雍正谕令户部，传谕各省清查揭报本地区亏空案件。奉命负责专门审查钱粹奏销的“十三弟”允祥查出户部库银亏空二百五十五万两。地方上，山西、苏州织造都查出了亏空。雍正元年，各地上报亏空案达 51 宗。据兵部侍郎李绂的统计，“自康熙十八年至五十三年，直省止亏空银八百余万两，米谷一百九十余万石。自五十四年至六十一年二月，直省乃亏空银九百一十三万余两，米谷二百四十二万余石。”总数约银 2000 万两。乾隆四年（1739 年）开始，地方督抚的奏报中开始不断出现亏空数额。刚开始，亏空案大都发生财政史研究138DOI:10.19477/ki.10-1368/f.2023.06.007FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023在地方府县，且数目不大。例如，昌平州库银 3217 两没有着落；甘泉县查出 226 两库银亏空；建安县知县学租银 119 两等。然而，到了乾隆四十七年，山东曝出巡抚国泰亏空案，查全省亏空达二百万两。江苏从乾隆元年到九年（17361744 年）共亏空银 270 万两。乾隆六十年，福建布政使司库一个叫周经的库吏，侵挪库银八万多两。经过审计发现，福建十几个州县都存在亏空，共计数额 250 万两，仓粮亏空更严重，实存不及上报数目的十分之二。嘉庆中期，查出直隶、江苏、安徽、甘肃、山东五省钱粮亏空 2140 万余两。道光二十三年（1843年）春，存放国家赋税的重要部门户部银库出了大事，“库吏分银不均，内自攻讦，其事不能复蔽，达于天庭。”（欧阳昱，1986）这是清朝财税史上最大的亏空案。道光皇帝下令刑部尚书惟勤亲自查办。经查银库历年积余正项应有银 1218.2116 万两，可实际上仅有存银 292.9353 万两，亏空竟然高达925.2762 万两，亏空率达 80%，占全国全年财税收入将近四分之一。道光听到这个结果，联想到刚刚结束的鸦片战争对英国的第二期赔偿 210 万两还没着落，以及自己的节俭，不由得悲从中来：“实属从来未有之事，览奏曷胜忿恨。”这 900 余万两的税收到哪里去了呢？二、清朝中叶财税亏空的原因与治理效果（一）学术界对清朝财税亏空原因的分析对于清朝财税亏空的原因，已有研究大多指向制度本身和人为因素。贾允河（1998）指出，导致清朝钱粮亏空的因素主要有官侵、吏蚀、民欠等，但归根结底则是由中央财政集权制度造成的。中央与地方财政分成不合理、官吏俸禄的微薄、不合理的考成制度、复杂的税收管理等，无不暴露出财政制度的弊端。李光伟（2014）指出，由于固化的财政体制与社会经济发展之间的结构性矛盾，加之统治者应对方策失当与吏治败坏等因素的交互作用，造成清朝地方亏空。刘凤云（2021）认为，导致钱粮亏空的原因，一是制度问题，包括清朝低存留的财政体制；二是人为因素。此外，刘德美、朱诚如等学者亦从个案探讨的角度提出了类似的观点。诚然，如学者们所言，清朝的财税亏空有两种情形，一种是制度性亏空，一种是腐败性亏空。前者与财政赤字关系不大，而主要表现为因公挪用而形成的亏空，后者则主要是屡禁不止的官员贪腐导致的亏空。二者叠加导致亏空的时间长，从康熙年间开始一直到道光年间，持续 150 多年，基本上贯穿了从清初繁荣到中衰的全过程，而且呈现三大态势：一是从地方上钱粮小亏空上升到户部的巨额亏空；二是从局部亏空演变至全国性亏空；三是从官员群相蒙混发展到库吏司员作案。但是，如果依照学者们所言，高度的中央财政集权是钱粮亏空的总根源，那么，清承明制，同样是高度中央财政集权的明朝，为什么并没有造成清朝这种太平年代亏空局面呢？可见，中央财政集权与吏治腐败只是造成清朝中叶财税亏空的重要影响因素，其根本原因尚需进一步探索。参见 清宣宗实录（卷 390），中华书局 1985 年版。参见刘德美：清代地方财政积弊个案探讨嘉庆年间安徽钱粮亏空案，台北 师大学报 1982 年总第 27期；朱诚如：嘉庆朝整顿钱粮亏空述论，明清论丛 第 1 辑，紫禁城出版社 2001 年版；刘增合：“常”与“变”：光绪前期清理州县积亏及制度因革，引自 晚清国家与社会，社会科学文献出版社 2007 年版。清代中叶财税亏空的原因探析与当代启示139财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）（二）清朝君臣对财税亏空原因的认识清朝金库由全国财税最高权力机关户部直接掌管，地方每年征收来的钱粮赋税，都存放在自清初顺治年间建立的“户部三库”（银库、缎匹库和颜料库）中，由总理三库大臣掌管（另有内务府掌管皇室财税），户部属官有堂主事、同务厅司务和十四清吏司，各司其职；省有总督、巡抚，掌一省或数省民政，兼管军务粮饷及茶马诸事；省还有承宣布政使主管省的赋税，司钱谷出纳，定期将一省户口、土地、赋税及工商各税汇总上报户部，下有督粮道、盐法道、盐运使，各商埠、口岸有课税局，负责征收关税盐税。各道、府分掌所属粮盐茶农桑、屯田、水利诸事，县有县丞、主簿分掌粮马征税及户籍诸事，下设吏户礼兵刑工六房，户房主管财税、商税、渔税；对赋税的管理也有着严格的制度。然而，还是出现了如此严重的亏空案，对此，康熙和大臣的认识各有不同。如果说以粮为主的实物税有可能因为米谷易腐、赈灾需要或借为民用甚至挪用而导致亏空，毕竟事出有因，而银库亏空的原因，地方督抚认为吏治腐败是重要原因，“勒索属员，妄行私派至极，以致钱粮亏欠”；或前后任“通同作弊，以致亏空”，总之手法繁多。然而，康熙对地方官员“或谓官吏侵蚀，或谓馈送上官”的亏空原因分析颇不以为然。康熙四十八年（1709 年），他在谕旨中说：“地方有清正之督抚而所属官员亏空更多”。贪官亏空好理解，清官亏空原因何在？他认为“因公项挪用是亏空之大根原”，并举例说，“前荡平三逆，原任湖广布政使徐惺所用兵饷，至四十余年尚不能清完。”康熙或许认为官员侵蚀、馈送上官导致的亏空数量不大、容易解决，“朕意地方虽有不肖之官侵蚀钱粮，未必多至数十万两。”但是，嘉庆初年御史张鹏展却认为因公亏空不超过百分之三五。平定三藩所需军费本应从户部库银正常开支，地方官员因公挪用本地库银，要么是应急，要么是户部无力开支，为何要算作“亏空”而需“清完”呢？如果是本应解京的税款而被挪用，只需据实冲抵即可；如果是借用地方库银，亦可从以后解京的税款中扣除即可。严格地讲，这算不上亏空。雍正则认为国库亏空的原因是官员私吞，是康熙对这些官员过度放纵的结果。他加重了惩罚力度，改为挪银一万至两万两的，发配充军；两万以上的，一律处以斩刑。同时，实行“火耗归公”，没收了地方官员的“小金库”，确立“养廉银”制度。乾隆中后期六下江南，兴修圆明园，奢风日上，赋税亏空已是覆水难收。因而，乾隆五十五年，由和珅牵头创办议罪银制度，来弥补财政不足。御史张鹏展把州县亏空的主要原因归纳为几种情形：一是州县官素性豪奢，好讲排场，养廉俸禄不足敷用，就伸手挪用，以致亏空日盛。二是官员心地糊涂放纵随员，时间一长，无法弥补。三是专意逢迎浮费无度，花钱买平安。然而，作为腐败性亏空，理应可以通过整顿吏治，让官员将所贪吐出来即可弥补亏空，但事实却证明这是一厢情愿。（三）清朝对财税亏空的治理措施及效果针对财税亏空的治理，康熙、雍正和乾隆都采取了相应的措施。康熙获悉地方库银亏空后勃然大怒，罢免了相关官员，勒令当地文武官员集体赔偿。但是，亏空依然屡禁不绝，康熙五十八年（1719 年）正月，康熙以“各省钱粮亏空甚多”为由，令议立法，数十名督抚参与了讨论，最终获准实行五项立法：一是州县钱粮随征随解，不得久存州县库内，以杜绝侵挪之弊；二是对假捏亏空者责参见 康熙朝满文朱批奏折全译，中国社会科学出版社 1996 年版。参见 清圣祖实录（卷 299），中华书局 1979 年版。财政史研究140FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023令州县独赔；三是因霉烂仓谷亏空者准予开复；四是因公挪移者亦准开复；五是督抚包庇州县者，责令分赔。这些措施虽然强化了地方督抚处置亏空的责任，却又滋生出新的弊端，督抚不愿披露真相，企图粉饰蒙混了事。雍正即位后，居于首位的重大事项便是追缴亏空。治理之法有三：一是革职，不许再留任，防止贪官取之于民以弥补亏空。一时间出现大量被抓和罢官人员，湖南因为“参劾已大半”无法正常处理公务；直隶府厅州县官在任三年以上的寥寥无几。二是追赔。面对官员自杀想一了百了，雍正毫不手软。广东巡抚和闽浙总督等高官未等审理就自杀，雍正见招拆招，令将各地犯罪官员“嫡亲子弟并家人等严加审讯”“所有赃款着落追赔”，父债子偿，并发狠说：“务必严加议处，追到水尽山穷处，毕竟叫他子孙做个穷人。”河南巡抚田文镜、浙江巡抚李卫等地方督抚也雷厉风行，亏空在强力惩治下得到有效遏制。乾隆初即位，针对雍正年间的钱粮亏空案宣布予以豁免，缩小追赔的范围，减少对亲族的株连。此后更是接二连三的豁免，明确表达了乾隆在整理钱粮赋税亏空上以宽政为怀。然而，好景不长，在乾隆的“纠偏”政策下，官员绷紧的神经开始放松，权力所提供的便利加上利益的诱惑，钱粮亏空案频频发生。乾隆十一年（1746 年）九月，奉天已故宁海知县崇伦永亏空库银 1947 两，义州知州胡世仁、知县荣大成、吴秉礼、臧根嵩、骆玉图等亏空案数目也不大，乾隆查实三人侵蚀婪赃罪情实，处以死罪。鉴于“近来侵贪之员比比皆是”，乾隆除了传谕各省督抚，要严惩亏空，加意稽查，据实办理之外，开始立法防闲。一是恢复雍正朝定于每年年底清查各省库项的常规制度。重新宣布该管上司对亏空官员的分赔责任。二是继续“父债子偿”定例。三是从严执法，对定罪斩决的贪官取消“缓决”之例。四是制定代赔新例。针对追赔过程中最困难却又最常态的“无着亏空”的无效处分，量化了该管上司的责任。五是填补钱粮奏销的制度缺陷（刘凤云，2018）。乾隆帝认识到了法制法规的作用，在惩罚规定上进行了一系列调整，确保一切章程惟有守而不失。然而，将杜防亏空的责任寄托在制造亏空的地方官员的自觉上，其效果可想而知。