普惠性民办幼儿园的转型发展困境与突破策略——基于组织社会学新制度主义视角.pdf

第 卷第 期 年 月北 京 教 育 学 院 学 报 .收稿日期:基金项目:湖南省教育厅科学研究一般项目“县域教师资源城乡融合关键因素甄选及政策供给优化研究”()作者简介:罗泽意湘潭大学公共管理学院副教授湖南师范大学教育科学学院访问学者管理学博士主要从事教育行政与管理研究:.匡诗文湘潭大学公共管理学院硕士研究生主要从事学前教育管理研究:./.普惠性民办幼儿园的转型发展困境与突破策略 基于组织社会学新制度主义视角罗泽意 匡诗文(.湘潭大学 公共管理学院 湖南 湘潭 .湖南师范大学 教育科学学院 湖南 长沙)摘 要:普惠性学前教育的发展关系到我国普惠性学前教育公共服务体系建设目标的实现 从组织社会学新制度主义视角看普惠性民办幼儿园作为普惠性学前教育资源的重要提供者在转型发展过程中主要存在技术环境与制度环境之间的冲突以及过度关注制度环境导致的模仿和趋同等困境 应加快构建成熟的外部制度环境以缓解技术环境与制度环境之间的冲突完善配套制度以避免普惠性民办幼儿园过度趋同化使其实现特色化发展关键词:学前教育普惠性民办园组织社会学新制度主义组织转型组织趋同中图分类号:文献标识码:文章编号:()党的二十大报告强调要在“幼有所育”目标上持续发力强化学前教育普惠发展 但我国的公办幼儿园无论在数量方面还是在覆盖地域和服务人群等方面都非常有限截至 年我国民办幼儿园共.万所占全国幼儿园总数的.普惠性幼儿园共.万所占全国幼儿园总数的.普惠性幼儿园中有弱一半是由民办幼儿园转型而来的目前普惠性民办幼儿园(以下简称“普惠性民办园”)在转型发展中还存在诸多难题亟待解决既有相关研究主要从政府的财政补贴、服务供给及政策监管等相对微观的角度对普惠性民办园的转型发展困境进行了分析 有学者认为普惠性民办园的转型困境体现在政府对普惠性民办园的投入总量不足和对普惠性民办园的补助差异大两个方面也有学者认为造成普惠性民办园难以发展的原因主要包括地方政府缺少与普惠性民办园的合作、没有充分重视普惠性民办园的合理权益、为普惠性民办园提供的服务较少、缺少规章制度四个方面还有学者提出现有普惠性民办园的监管政策中的监管主体、内容、方式及结果存在局限性阻碍了普惠性民办园的发展任何社会组织的发展都离不开宏观社会环境甚至宏观社会环境相比于财政补贴等具体因素的影响更具根本性 基于此笔者试图以社会环境为切入点从宏观上认识和把握普惠性民办园的转型发展困境为普惠性民办园的高质量发展提供理论参考一、普惠性民办园转型的分析框架 组织社会学新制度主义强调在组织内部和组织与制度环境双向交流中合法性发挥的重要作用认为组织不仅受技术环境影响更是制度环境制约下的产物 技术环境以效率为追求目标忽视社会支持的作用制度环境要求符合合法性忽视组织内部的生产效率 当组织作为一个领域而出现理性行动者在试图改变其组织时却使组织越来越相似国家普惠性政策为普惠性民办园的产生与发展提供了制度环境制度环境是推动民办园转型的主要动因且它们同样存在较为严北 京 教 育 学 院 学 报 年重的组织趋同现象 因此组织社会学新制度主义理论对从宏观角度分析普惠性民办园的转型发展具有较强的指导性和较好的适切性(一)制度环境是影响普惠性民办园转型的外部动力组织社会学新制度主义认为制度涉及社会期待而且常常作为行动者必须考虑的事实进入社会生活中组织往往在高制度化背景中产生因而会更加关注制度环境对组织的影响以获取合法性 这里的合法性不仅指法律制度的作用而且包括社会认可等制度环境对组织的影响一方面在法律制度层面自普惠性民办园出现后教育部和其他相关部门配套出台了多份法律文件为普惠性民办园的转型发展提供了依据首先国家鼓励社会力量参与办园 年国务院在关于当前发展学前教育的若干意见中规定要按照“政府主导社会参与公办民办并举”的原则发展学前教育 年中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见明确提出要“鼓励规范引导社会力量办园充分调动各方积极性”其次政府在普惠性民办园发展中居主导地位 按照国务院的要求自 年起中央财政就普惠性民办园的发展设立了专门的奖补资金 各省份均已出台普惠性民办园的认定和管理办法并制定具体的补助标准如北京市率先建立公办民办一体的普惠性学前教育投入保障机制山东省对公办园和普惠性民办园进行同等补助另一方面在社会认可层面普惠性民办园是大多数家长的首要选择 随着社会整体素质的提高学前教育作为终生学习的开端在知识经济时代和学习型社会中发挥的作用日益凸显 国内外等多项研究成果表明学前教育的普及不仅对幼儿健康成长起积极作用对整个社会的稳定发展更有价值 教育经济学家还发现将人力资本直接投入儿童教育是社会公共资金利用更有效的方式我国对学前教育的重视程度也在逐步提升尤其在“三孩政策”实施后学前教育的缺口越发明显家长们对丰富优质的学前教育资源的需求大幅提升 但公办园不仅学位有限而且限制条件多入园机会小 而民办园的分层性又无法保证所有家庭都能享受到优质普惠的学前教育服务 民办园一般可以分为支付能力较强家庭选择的高端民办园和支付能力较低家庭选择的普通民办园二者之间存在明显的质量差距高端民办园能提供质量较高、选择多样的学前教育服务普通民办园则只能满足学前教育服务的基本要求存在师资质量低下、教育“小学化”等问题社会贫富差距仍然存在资源分配不均等问题尚未得到根本性解决 社会中上阶层家庭既有先进的教育理念也掌握着社会中大部分资源他们有能力满足自身对学前教育的需求 那么如何保障社会中下阶层家庭对学前教育的需求普惠性民办园提供了答案(二)组织趋同是影响普惠性民办园转型的内生因素趋同是一个限制的过程迫使群体中的一个单位与同样环境中的其他单位类似组织社会学新制度主义学派认为组织趋同来源于组织的制度环境具体表现为三种机制:强制性机制、模仿性机制和社会规范机制其一强制性机制通过相关政策迫使民办园转型为普惠性民办园 当理性化的政府扩张其力量和价值到更多社会领域时政府在组织结构中发挥的制度化与合法化的作用更突出法律会引导组织内外部人员的意识和注意力并对组织治理模式形成社会压力普惠性民办园出现在 年发展时间短办学定位尚不明确 因此普惠性民办园的转型发展主要依靠政府强制力如 年国务院发布关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知确保小区配套幼儿园如期移交至当地教育行政部门规定教育行政部门应将其办成公办园或委托办成普惠性民办园并在园所收费、园内软硬件设施、师资力量等方面仿照公办园标准执行 当所有小区配套幼儿园转型为普惠性民办幼儿园后在其他地点开办的幼儿园会面临招生困难、可获资源减少等问题 但从另一个角度看市场资源的配置是迫使非小区配套幼儿园的办园者进行转型的原因之一 基于上述分析可知强制性是导致出现办园趋同的重要原因之一法律法规和政策所具有的强制性以及资源的有限性使民办幼儿园不得不进行转型其二模仿性机制在一定程度上降低了普惠性民办园转型失败的风险 除政策的强制性外 第 期 罗泽意等:普惠性民办幼儿园的转型发展困境与突破策略不确定性是形成组织趋同的另一个重要因素 当组织目标模糊和外部环境不确定时组织可能会参照其他优势组织或同类中发展较为成熟组织的特征、结构等进行模仿建立自己的制度结构与学习相比模仿是一个组织对其他组织照搬照抄的过程缺少信息收集、收益成本分析和结果评估的过程因此模仿所消耗的成本更低从转型有效性看模仿成功转型的组织更容易获得政府支持和社会认可可以降低转型中面临的不确定性减少目标模糊带来的风险 从转型结果看成功转型的组织更易获得社会公众的认可这类组织的转型模式更容易被模仿 模仿是面对不确定性时最直接的反应由于外部环境的模糊和组织间相互依赖的关系直接引发同类型组织的趋同 在普惠性政策较为模糊和属性定位不清晰的背景下普惠性民办园是为缓解“入园难、入园贵”提出的暂缓之策还是为补充学前教育资源设立的长期目标目前并没有一个确定的答案因此普惠性民办园处在同样不清晰的政策和不确定的办学目标等外部制度环境中彼此间互相依赖和影响必然会出现组织趋同现象其三社会规范机制是保障普惠性民办园转型发展稳定的重要机制 社会规范机制主要来源于专业化这种专业化是组织成员维护自身合法性的重要手段 但实际上仅仅拥有专业很难获得成功专业人士必须与其他相关人员联系才能保证自身成功 因此普惠性民办园必须与政府、社会产生交集才能保证自身有效运转 在与政府的合作中普惠性民办园只有遵循政府的偏好和意愿才能获得办园资金 所以大部分民办园尤其是普通民办园它们有强烈的意愿与政府合作成为普惠性民办园以改善园所环境吸引教师提高教学质量 政府是普惠性民办园的主要办园主体和资源提供者办园者与政府要求的配合情况直接影响到普惠性民办园能否获得生存与发展所需的合法性基础 由此可知在社会规范的作用下大多数办园者为获得更多社会资源会选择与政府合作进行转型从上述分析可知在制度环境的推动和相关政策的支持下普惠性民办园的转型具有制度合法性强制性机制、模仿性机制、社会规范机制的共同作用促使普惠性民办园出现组织趋同现象一定程度上提高了组织转型效率 概言之普惠性民办园的转型是在外部制度环境的影响和组织内部趋同的共同推动下完成的二、普惠性民办园的转型发展困境 (一)技术环境与制度环境的冲突影响普惠性民办园转型进程组织社会学新制度主义认为技术环境所提倡的效率和制度环境所需的合法性在某些方面是相悖的 普惠性民办园的普惠性是吸引家长选择的主要因素但这种制度环境与办园者实际需求存在矛盾导致其加入普惠行列的主动性不足 同时民办教育的资本逐利性决定了获取合理报酬是办园者愿意为社会提供高质量普惠性学前教育资源的前提 但转型后政府难以满足这一要求从而抑制了普惠性民办园转型的积极性影响到其转型进程.技术环境的效率逻辑抑制办园者加入普惠性民办园的意愿技术环境作为组织生存与发展的重要因素采用最大化生产模式是其不变的追求 经济逻辑在民办教育发展中占重要地位资本逐利性是促进民办教育发展与竞争的主要因素普惠性民办园的发展也不例外受经济和效率逻辑影响最大“经济人”属性要求其按市场规则发展获取合理报酬成为办园者的首要目标普惠性要求其将公共利益放在首位追求公益普惠是办园者应遵循的原则 虽然制度环境会引发办园者与政府合作成为普惠性民办园的强烈愿望但在“经济人”的逻辑下办园者主动转型成为普惠性民办园的意愿并不强首先技术环境与制度环境对普惠性民办园的要求相悖 年我国开始对民办教育实行营利和非营利的分类管理非营利性民办园有机会获得政府补助成为普惠性民办园而营利性民办园就无法获得政府的财政补助和支持可能影响其招生率和回报率 因此从效率逻辑看多数办园者会选择登记为非营利性民办园以获得政府资助 也就是说实际普惠性民办园要求的生产主体为非营利性组织而非市场组织 但从制度逻辑看普惠性民办园的生产主体是市场组织显然在选择是否加入普惠行列这个问题上由于北 京 教 育 学 院 学 报 年效率逻辑和制度逻辑的要求相悖办园者在效率逻辑的推动下难以主动进行转型其次政府对普惠性民办园的支持力度远远低于公办园导致办园者难以获得合理报酬 我国民办教育主要为“投资办学”而非“捐资办学”所以大多数办园者是自筹资金办学前期通过借贷资金解决生存难题后期靠收取保教费用来偿还贷款并获取一定收益 但被界定为普惠性民办园后需按照政府的规定收取保教费由于政府给予的补助有限办园者难以取得其理想收益 这导致办园者会通过其他隐性方式(如购买服装、提供水果牛奶、开设兴趣课程等)收取额外费用造成普惠园非普惠现象违背制度环境对普惠性民办园的要求 此外普惠性民办园与公办园相比园所的场地租金、人员经费等方面支出较高同时受各地财政制度的约束实际上能获得的财政补助十分有限 以浙江省大部分地区为例不同等级的普惠性民办园保教费分别为每生每月 元不等而政府给予的财政补助省一级幼儿园也只享受到每生每年 元不等即便如此许多省份仍提出普惠性民办园的收费标准需以公办园为参照如湖南省关于普惠性民办园的收费要求是不高于当地同类公办园收费标准但以公办园为参考又缺乏合理性:一是公办园属公共物品普惠性民办园属准公共物品二者属性不同无法用同一标准进行管理二是民办园的办园成本明显高于公办园即便普惠性民办