论集体经营性建设用地市场化流转中农民的生态权及其法律保障.pdf

【法学研究】DOI：10.14182/ki.j.anu.2023.03.013论集体经营性建设用地市场化流转中农民的生态权及其法律保障*彭 小 霞（江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116）关键词：集体经营性建设用地；市场化流转；生态权；生态补偿；法律保障摘要：集体经营性建设用地市场化流转中生态权的主体是生存环境遭受破坏的农民，客体是农民的生态利益，内容既包括实体性权利也包括程序性的权利。集体经营性建设用地市场化流转中农民享有生态权是公共信托理论、资源社会性理论、生态正义理论的必然要求。然而，在立法层面，无论是宪法、法律还是各地方性法规对集体经营性建设用地市场化流转中农民生态权的规定都不完善；在现实层面，集体经营性建设用地市场化流转中农民的生态权从享有到行使都面临多重困境。基于此，在立法层面，应确立公民生态权的宪法地位、在环境保护法律中明确农民生态权的具体内容、在集体经营性建设用地入市的相关立法中确立农地生态补偿的规定；在制度构建层面，建立和完善集体经营性建设用地市场化流转的生态补偿制度、环境信息公开制度、生态资源产权制度等。中图分类号：D912.3；D912.6文献标识码：A文章编号：1001-2435（2023）03-0126-10On Farmers Ecological Right and Its Legal Protection in the Marketization Circulation of Collective ProductiveOn Farmers Ecological Right and Its Legal Protection in the Marketization Circulation of Collective ProductiveConstruction LandConstruction LandPENG Xiaoxia（Law school，Xuzhou Normal University，Xuzhou Jiangsu 221116，China）Key wordsKey words：collective operating construction land；market circulation；ecological rights；ecological compensation；legalprotectionAbstractAbstract：The subject of ecological rights in the market-oriented transfer of collective commercial construction land isthe farmers whose living environment has been damaged.The object is the ecological interests of farmers，includingboth substantive rights and procedural rights.It is an inevitable requirement of public trust theory，resource socialitytheory and ecological justice theory for farmers to enjoy ecological rights in the market-oriented transfer of collectivecommercial construction land.However，at the legislative level，no matter in the constitution，laws or local regula-tions，the provisions of farmers ecological rights in the market-oriented transfer of collective operational constructionland are not perfect.In reality，farmers face multiple difficulties from enjoying to exercising their ecological rights inthe market-oriented transfer of collective commercial construction land.Based on this，at the legislative level，weshould establish the constitutional status of citizens ecological rights，clarify the specific content of farmers ecologicalrights in environmental protection laws，and establish the provisions of agricultural land ecological compensation inthe relevant legislation of the marketing of collective commercial construction land.On the other hand，at the level ofinstitutional construction，we should establish and improve the ecological compensation system，environmental infor-*收稿日期：2022-10-17；修回日期：2023-03-02基金项目：国家社会科学基金一般项目“集体经营性建设用地入市背景下生态补偿法律制度研究”（22BFX184）；江苏高校哲学社会科学研究一般项目“江苏集体经营性建设用地入市背景下农用地生态补偿法律制度研究”（2022SJYB1152）作者简介：彭小霞（1980-），女，湖北武汉人，博士，副教授，研究方向为农村土地制度改革。安徽师范大学学报（人文社会科学版）Journal of Anhui Normal University（Hum.&Soc.Sci.）第51卷第3期Vol.51 No.32023年5月May.2023第3期彭小霞：论集体经营性建设用地市场化流转中农民的生态权及其法律保障mation disclosure system and ecological resource property rights system for the market-oriented transfer of collectivecommercial construction land.一、引言随着2019年新修订的土地管理法首次在立法层面明确了集体经营性建设用地可以直接入市流转，同时随着城市化对集体经营性建设用地的需求的不断增加，集体经营性建设用地将会在法律政策的推动下和现实需求的拉动下全面入市流转。不可否认，集体经营性建设用地入市在优化土地资源的配置效率、大幅增加农民的财产性收入、缓解城市建设用地供应不足等方面有着积极作用。然而，不容忽视的是，随着集体经营性建设用地入市流转进程的推进，由此带来的农村生态环境问题也越来越突出，体现在：其一，集体经营性建设用地入市引起农地环境污染。当前各地所制定的推动集体经营性建设用地入市的政策措施更多关注的是其入市所产生的经济效益，未考虑到集体经营性建设用地入市后用于工商业用途对农地所带来的生态安全隐患。而随着一些未达到环保标准的集体经营性建设用地的开发企业所产生的“工业三废”向农地的过量排放，农地生态系统的污染程度更加严重。据统计，目前工业三废污染农田已达0.1亿公顷，因固体废弃物堆砌而被占用和毁损的农田面积已达13.3万公顷以上。其二，集体经营性建设用地入市导致农业生态破坏。在集体经营性建设用地存量有限的情况下，在利益的驱动下，许多企业倾向于非法占用农地进行商业开发。2019年8月自然资源部公布了十起全国各地非法占用农地的案件，大多涉及未经批准非法占用农地建设厂房、开发游乐项目、建设公园或特色小镇、建设停车场或道路等违规行为。实践中的典型案例，如2018年秦岭别墅群拆除案、2018年京津冀地区开展的“大棚房”专项整治行动等，体现了国家对这些违法情形的干预与治理。农地非农化打破了农业生态系统的平衡状态，引发了水土流失、农地荒漠化等问题，给农业生态环境造成了难以逆转的损失。其三，集体经营性建设用地入市威胁乡村生物多样性。由于经营者对集体经营性建设用地进行工商业用途的开发，工商业开发所形成的纵横交错的交通网络使原始生物栖息地严重碎片化，限制了生物的正常迁徙和传播，造成生物近亲繁殖，增加了生物基因变异的风险。此外，大量外来物种随着集体经营性建设用地入市所开发的交通路线不断向农村地区蔓延，生物入侵会挤压本地生物的生存空间，造成生态系统的物种数量和组成发生改变，对生态平衡产生不利影响。如被称为“生态杀手”的加拿大一枝花随着集体经营性建设用地的开发，逐渐从城郊地区向广大农村地区扩散蔓延，它们蚕食周围植物的肥力直至其死亡，破坏了乡村生态环境中物种的多样性。总之，集体经营性建设用地市场化流转对农村生态环境带来了严重的冲击，同时也侵害了农民生态权益，这使得在集体经营性建设用地入市中重视和加强农民生态权的保障成为一个亟待解决的现实问题。由此，农民生态权的法律保障正是在集体经营性建设用地入市流转背景下农村生态问题不断突出和农民生态权受损的背景下提出的。二、集体经营性建设用地市场化流转中农民生态权的基本内涵与理论依据（一）基本内涵近些年来，随着生态危机的不断突出，生态权利逐渐引起了理论和实务界的关注。然而，关于生态权的涵义，我国当前的法律尚未作出明确规定，虽有学者对此进行过一些探讨，但尚未形成共识。从词刘慧敏：城市固体废弃物污染治理及再利用措施，环境与发展2019年第10期。违法占地、未批先建，自然资源部通报10起违法案件中，7起与违法占地有关（2020-04-29），搜狐网，https：/ 草原法 水土保持法等法律规范之中。上述法律调整的主要对象是土地、草原、水域等农业自然资源，并未涉及农民生态权益的保护。这些涉农环保法律在规范破坏环境的违法行为的立法思路上，大多是通过对环境污染主体处以一定金额的罚款或者征收环境保护税和排污费等，以促进环境污染的负外部效应内部化，从而实现法律对生态法律关系的调整的目的。然而，农民在土地上进行的耕种、造林等农业生产活动所带来的水土保持、净化空气等正外部效应却被现行涉农环保法律所忽视，这直接导致了对作为农业生态环境保护者的农民的生态补偿相关立法的缺失。我国目前规范集体经营性建设用地市场化流转的立法主要体现在2019年新修订的土地管理法第63条，该条打破了以往集体经营性建设用地禁止入市流转的法律障碍，对集体经营性建设用地市场化流转的范围、流转的程序等事项进行了规定，但并不涉及价格确定方式，特别是没有规定土地收益如何在相关利益主体之间进行分配的问题。尽管农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法（财税201641号）规定了国家有权从土地增值收益中收取一定比例的调节金，规定在使用管理上由试点县财政部门统筹安排使用，但对调节金的具体用途未做规定，更只字未提农民的生态补偿事项。由此可见，现行关于集体经营性建设用地入市流转的法律规范仅关注土地的张力刚、沈晓蕾：公民环境权的宪法学考察，政治与法律2002年第3期。谭倩、戴芳：公民环境权的宪法保障路径研究，云南行政学院学报2018年第2期。张震：民法典中环境权的规范构造以宪法、民法以及环境法的协同为视角，暨南学报（哲学社会科学版）2018年第3期。130第3期彭小霞：论集体经营性建设用地市场化流转中农民的生态权及其法律保障经济价值而忽略土