公立高校国有资产的控制权分析.pdf

收稿日期:作者简介:范 维()男辽宁锦州人中央财经大学保卫处副处长博士研究方向:高等教育管理、国有资产管理宁晓林()女吉林省吉林市人中央财经大学资产经营公司总经理、科技园管理办公室主任硕士研究方向:高等教育管理、公司管理公立高校国有资产的控制权分析范维宁晓林(中央财经大学北京)摘 要从控制权角度对公立高校国有资产的形成过程与管理过程进行了分析并提出相应的改革建议:一是统一预算与资产目标根据经费归属部门的不同情况厘清资产使用部门、资产管理部门与业务归口部门在预算管理与资产管理中的职责二是优化高校国有资产分级管理根据外部性、信息可得性和激励相容性三个标准确定公立高校国有资产的管理层级三是建立明晰的制度体系在制度建设中加强政府与高校之间以及高校与市场之间对于约定控制权的明确与规范关键词公立高校国有资产控制权中图分类号:文献标识码:文章编号:()适宜的权属安排、合理的权属结构是公立高校国有资产得以有效使用和优化配置的先决条件对公立高校国有资产形成与管理过程的控制权进行分析并进行合理配置具有重要意义一、资产形成过程的控制权分析根据产权理论剩余控制权的归属对产权效率具有重要影响通过对比不同产权(剩余控制权)的归属可以分析资产的最优产权结构 剩余控制权是指契约不完全时的机动处置权它一般由拥有资产的一方天然拥有决定资产处置、收益分配等问题 在哈特等人看来当契约不完全时由决策中相对重要的一方掌握剩余控制权更为有效周雪光等在产权理论框架下提出了控制权理论将剩余控制权(简称控制权)的分配作为决定参与各方的激励及其相应行为的重要因素并将控制权细化为三个维度即目标设定权、检查验收权与激励分配权控制权的不同组合方式也成为决定资源配置结构和治理模式变化的关键 目标设定权是指设定目标任务的控制权检查验收权是指检查验收任务完成情况的控制权(非绩效评估)激励分配权是指契约执行过程中的组织实施和奖惩激励的权力 下面借用周雪光提出的控制权理论具体分析高校资产形成过程中从预算管理到资产管理两个核心环节的控制权转换(见表)表 高校资产形成过程的控制权组合形式管理环节预算管理环节资产管理环节目标设定权经费归属部门经费归属部门检查验收权财务管理部门资产管理部门激励分配权资产管理部门资产使用部门（一）资产形成前的预算管理环节对于资产形成前的预算管理环节经费归属部门编制资产预算的过程便是行使目标设定权的过程 受“谁出资谁使用”观念的影响在预算形成资产的过程中预算控制权的归属很大程度决定了其形成资产的控制权归属 经费归属部门对新增资产的价格、数量、用途、功能、品牌、型号、规格等参数在多数情况下拥有绝对的话语权即使财务管理部门、资产管理部门或未来的使用部门有异议也往往会依照经费归属部门的意见 从某种意义上来说这也是增量配置观主导的微观体现即掌握资源增量的部门具有绝对权威 检查验收权一般由财务管理部门行使确保经费执行进度稳定且符合财务规范 激励分配权一般由资产管理部门掌握资产管理部门根据采购额度、经费类型、政府采购要求及市场情况等确定采购方式 小额资产 采购项目一般由经费归属部门组织实施而大额资产采购项目一般由资产管理部门组织实施（二）资产形成后的资产管理环节对于资产形成后的资产管理环节经费归属部门在设定资产预算目标的时候实际上同时也设定了资产的管理使用目标 检查验收权一般由资产管理部门行使例如通过资产清查的方式对资产使用部门的资产情况进行检查 由于资产使用部门在对资产的实际占有及资产使用的过程存在信息不对称的情况因此资产使用部门对于如何使用资产通常拥有较大的自由裁量权即掌握资产使用的激励分配权 在现实中一个较为普遍的问题就是经费归属部门设定的资产购置目标与资产使用部门(人员)的需求往往存在偏差 根据经费归属部门的不同可分为如下三种情况:经费归属部门为资产使用部门 此时目标设定权由资产使用部门自己掌控故新增资产能够比较好地匹配资产使用部门的需求但资产使用部门容易存在部门化短视与大局观不足的问题 此时资产管理部门应加强对目标设定权的参与并通过检查验收权的行使对资产使用部门的目标设定进行引导保证新增资产能够更好地适合学校整体规划并实现较好的成本收益避免资产重复购置与资源浪费 经费归属部门为资产管理部门 高校的通用办公设备与家具等资产的购置经费一般由资产管理部门掌握资产管理部门根据学校规划、配置标准、各单位需求及资产存量情况制定通用性资产预算 通用办公设备与家具等资产具有规格统一、数量较大的特点资产管理部门应根据学校财务情况、使用单位需求、资产价格、产品质量、后期费用等因素科学确定新增资产品牌、型号与数量既保证资产配置的科学性、合理性与前瞻性又避免盲目超前与过度配置 经费归属部门为业务归口部门 现实中很多业务归口部门(如基建处、教务处、科研处、学生处等)掌控着巨大的资产预算经费如基建管理部门掌控着房屋建设及相关设施经费教务管理部门掌控着教室内讲台、多媒体、桌椅等设施经费宿舍管理部门掌控着床柜桌椅等宿舍家具经费实验室管理部门掌控着实验室仪器设备经费 这些业务归口部门通常掌握着资产用途、性能参数、数量金额等目标设定权 此时一个普遍存在的问题就是业务归口部门在设定资产购置目标时往往忽视资产使用部门(人员)的真实需求在预算环节未充分考虑用户意见或仅为象征性征求用户意见的情况较为普遍这也是师生感觉建筑、房屋设计规划“不合理”或教室、实验室、宿舍内设施“不好用”的问题根源 应切实加强资产使用部门(人员)在资产预算编制过程中的参与避免资产预算与实际需求的偏离二、资产管理过程的控制权分析（一）不同管理层级的控制权配置根据委托代理理论公立高校资产管理主体主要可分为政府、高校与院系(部门)三个层级 公立高校资产管理在权力的层层下放过程中信息不对称的情况普遍存在加上委托人与代理人的利益目标往往存在偏差导致高等教育财政资源配置过程中的“道德风险”与“逆向选择”等委托代理问题因此在公立高校国有资产管理的过程中必须重视各委托代理主体的权责划分根据公共产品理论学术界普遍认为公立高校属于准公共产品 王善迈、厉以宁将政府提供的各类非义务教育学校列入准公共产品闵维方指出“高等教育不光使受教育者直接受益而且具有正的外部效应”外部性是公共产品理论的核心概念可以根据外部性情况即受益范围来确定公立高校国有资产管理的层级和范围在公共产品理论与委托代理理论的指导下借鉴前财政部部长楼继伟对于政府间职能和财力分配的方法可以根据外部性、信息可得性和激励相容性三个标准确定政府与高校对于公立高校国有资产的管理层级 通过将资产调拨权、共享权、处置权等控制权合理授予相应层级建立动态的调拨、共享与处置机制从而实现公立高校资产的合理配置 外部性 根据资产的受益范围来确定资产的管理层级如果一项资产的外部性只是一个院系(职能部门、实验室或项目组)得益这项资产的管理权就交给这个院系(部门)如果其外部性是跨院系或跨学科的管理权就应该在更高的级别一般是由该项资产的归口管理部门如资产管理处或实验室管理处负责管理 如果其外部性是跨学校的应由上级教育主管部门统筹管理例如政府可建立共享平台将大型尖端仪器设备共享给各高校使用 有些资产的外部性甚至能让社会上的周边民众受益比如高校的体育场馆设施、图书馆等可以由地方政府直接投资建设并实行统一管理实现资源的社会共享这种方式在法国已经得到成功的实施值得我国借鉴 信息可得性 对于信息可得性强的资产宜采用集权管理对于信息可得性弱的资产宜采用分权管理 信息越难获得即信息越不对称的资产越应让下级管理主体管理因为下级管理主体比上级更容易识 年 月第 卷 第 期 北京财贸职业学院学报 别信息不对称的情况 比如高校的教务部门对于教室的使用情况更为了解图书部门对于学校的藏书情况更为了解即它们拥有对于该项资产的实际权威而资产部门虽然统管各类资产但实际上很难直接了解教室或图书的真实使用情况若由资产管理处直接管理在面对利益冲突时就会产生实际权威部门报送虚假信息的情况因此应由教务部门或图书部门掌握相应资产的管理权 而对于行政办公所使用的电脑、打印机、办公桌椅等具有较高通用性的设备家具相关信息很容易获得只需根据人员数量、级别便可以核算出资产需求的型号、数量由学校资产部门统一管理则更为适合 激励相容性 激励相容性就是所有参与者即使按照自己的利益去运作也能导致整体利益最大化 由于委托方注意力的有限性以及信息可得性代理方可能拥有实质的剩余控制权这就需要建立有效的激励相容机制使代理方愿意按照委托方的目标努力 公立高校属于既带有社会公益性又带有市场私益性的公益二类事业单位建立科学的激励机制尤为重要而其关键在于剩余控制权的合理分配 对于我国公立高校来说一个有益的制度安排是让高校资产管理使用部门或个人明确、规范地拥有剩余索取权 通过建立科学合理的绩效管理体系合理配置剩余控制权并匹配适当的剩余索取权使代理方能够获得与周围同事、个人期望、市场待遇等相应的参照点收益实现激励兼容由于高校工作的多任务属性激励不宜过高从而避免代理方只关注绩效激励强的任务忽视绩效激励弱或没有绩效激励的任务 值得注意的是激励机制必须配合相应的负激励机制即监督与惩罚措施两者相辅相成、缺一不可 另外对于经营性资产应充分发挥高校资产经营公司的管理职能合理授予剩余控制权实现责任与收益的合理匹配使管理者有动力推进现有资源的充分利用（二）资产闲置问题的控制权分析资产闲置问题是公立高校国有资产管理效率低下的直接体现主要有两个方面的原因:一方面可能是高校管理者资产配置或使用规划不合理同时缺少资产综合监控手段造成资产配置的冗余与浪费另一方面随着党的十八大以来从严治党的深化在物质激励有所削弱的情况下一些管理者为了规避承担管理风险和责任而主动不作为滋生了“不作为、不担当”的思想造成新的国有资产闲置现象 下面对公立高校国有资产管理过程中普遍存在的资产闲置问题进行控制权分析在实践工作中各级管理主体在资产管理过程中不可避免地会出现契约不完全的问题上级管理主体往往通过模糊相关管理制度和考核标准帮助自己在未来博弈中获得主动权 在管理制度与考核标准不够明晰的前提下下级管理者的努力程度与管理水平难以得到客观的评价导致下级管理者没有动力提升资产效率 例如目前国家对于国有资产流失问题的惩罚比较严厉但事实上随着资产管理与经营方式的日趋复杂对于国有资产流失的界定往往存在模糊之处 因此资产管理者往往为规避风险连部分合理的资产使用方式也不敢尝试从而造成人为的资产闲置公立高校的资产管理过程主要涉及三个方面的力量博弈:作为资产控制部门的高校作为资产监管部门的上级政府部门(如财政、教育主管部门等)以及希望经营资产的市场部门 同时包括两方面契约关系:上级政府部门与高校的行政性契约关系、高校与市场部门的市场性契约关系 资产控制部门即高校的角色处于核心地位同时与两方面契约关系相关 上级政府部门与高校缔约的目的是满足社会共同需要即希望高校根据社会共同需要目标合理使用国有资产而市场部门与高校缔约的目的是满足私人需要(利润)即希望高校能根据私人需要让渡(部分)资产控制权 高校所面临的困境正是此二者目标冲突的直接反映 当共同需要压倒私人需要时便可能出现低效使用当私人需要压倒共同需要时便可能出现公器私用 在哈特的“剩余控制权”概念基础上李俊生等将供求双方所“缔结”的合约分为合约内含的“约定控制权”与合约之外的“剩余控制权”两部分通过有效界定权责进行合作抛弃了上述非此即彼的解决思路其核心思路就是通过合理设定约定控制权实现赋予合适的剩余控制权首先要明确约定控制权的归属在政府与高校的行政性契约关系中应由上级政府部门(如财政、教育主管部门等)获得约定控制权而在高校与市场部门的市场性契约关系中应由高校获得约定控制权 这样在保证社会共同需要的前提下上级政府部门能够以较小的成本(相对于单纯通过“严查严管”加强监管)实现对高等教育国有资产的有效监管高校则有动力有效利用闲置资产同时市场部门也有机会通过市场运营方式参与盘活闲置资产 其次要明确约定控制权的内容政府部门对高校的约定控制权是要保证社会共同需要目标的实现高校对市场部门的约定控制权是要保证国有资产的保值增值 根据公