横向生态补偿发展现状与对策.pdf

h t t p：/bnxb cbp k do i：10.13473/k i.issn.1002-3186.2023.0215北京农学院学报 2023,38(2)：81-86 Jo u rnal o f Beijing Universit y o f Agricu l t u re横向生态补偿发展现状与对策郭孟奇1,徐广才(1.北京农学院经济管理学院，北京102206；2.北京乡村振兴研究基地，北京102206)摘 要：【目的】横向生态补偿是实现区域间资源互补、协同治理的重要手段，对于促进地区基本公共服务均等 化与发展权公平化，实现生态与经济的可持续发展具有重要意义。【方法】以横向生态补偿的内涵为切入点，分 析国内不同类型横向生态补偿实践做法及面临的问题，在借鉴国外经验的基础上，提出相应对策建议。【结果】目前理论研究集中在补偿对象确定、补偿方式选择、补偿标准测算以及补偿绩效评价等四个方面，实践探索环 节围绕森林、流域、区域间展开。中国横向生态补偿实际存在相关法律规章制度缺位、缺乏横向协同组织机构、长效补偿机制亟待完善、社会公众参与程度较低等问题。【结论】在此基础上提出未来研究重点在于完善横向生 态补偿法律法规体系，设立横向生态补偿协同管理机构，加大社会化力量参与程度，建构横向生态补偿长效体 制机制。关键词：横向；生态补偿；机制；对策 中图分类号：X321 文章编号：1002-3186(2023)02-0081-06 文献标志码：ATh e c urrent development and c ount ermeasures of lat eral ec ologic al c ompensat ionGUO Mengq i1,XU Gu angcai12(1.Co l l ege o f Eco no mics and Management,Beijing Universit y o f Agricu l t u ral,Beijing 102206,Ch ina;2.Beijing Research Cent er fo r Ru ral Revit al izat io n,Beijing 102206,Ch ina)Abst rac t:Obj ect ive Lat eral eco l o gical co mp ensat io n(LEC)is o great magnit u de t o real ize int er-regio nal reso u rce co mp l ement arit y and co l l abo rat ive go vernance?wh ich is significant t o p ro mo t e t h e eq u al izat io n o f basic p u bl ic services and t h e eq u it y o f devel o p ment righ t amo ng regio ns and imp l ement t h e su st ainabl e imp ro vement o f eco l o gy and eco no my._ Met h o ds Tak ing t h e co nno t at io n o f t h e LEC as t h e break t h ro u gh p o int,t h e p ap er so rt s o u t t h e p ract ices and exist ing t ro u bl es in t h e act u al o p erat io n o f different t yp es o f t h e LEC in Ch ina.Based o n exp erience fro m o t h er co u nt ries,it p u t s fo rward co rresp o nding co u nt ermeasu res and su ggest io ns t o exp l o re t h e enh ancement p at h.Resu l t sTh e resu l t s sh o w t h at t h e t h eo ret ical st u dies fo cu s o n fo u r asp ect s incl u ding det erminat io n o f co mp ensat io n o bject s,sel ect io n o f co mp ensat io n ap p ro ach es measu rement o co mp ensat io n st andards and eval u at io n o co mp ensat io n p erfo rmance,and t h e p ract ice exp l o rat io n is carried o u t aro u nd fo rest,river basin and regio n.Th e p ro bl ems p resent in t h e LEC in Ch ina are as fo l l o ws:t h e l ack o f rel evant l aws and regu l at io ns t h e sh o rt age o f l ateral co l l abo rat ive o rganizat io nal st ru ct u re,t h e imp erfect io n o f l o ng-t erm co mp ensat io n mech anism,and t h e l o w degree o f p u bl ic p art icip at io n.Co ncl u sio nIt co ncl u des t h at fu t u re research sh o u l d be cent ered o n imp ro ving t h e syst ems o f l egal gu idel ines o f and regu l at io ns o n t h e LEC,est abl ish ing management and co o rdinat io n agency o f t h e LEC,and u l t imat el y bu il ding a l o ng-t erm mech anism fo r t h e LEC wit h t h e p art icip at io n o f so cial ized fo rces.Keywords:l at eral；eco l o gical co mp ensat io n；mech anism；co u nt ermeasu res收稿日期：2022-06-10基金项目：北京市社会科学基金重点项目“北京市横向生态补偿机制建构与政策创新研究”（21GLA009）第一作者：郭孟奇（1999一），女，山东诸城人，硕士研究生，研究方向为农业生态经济，E-mail：sdgu o mq 163.co m 通信作者：徐广才（1982）,山东东平人，博士，教授，硕士生导师，主要从事都市农业与生态经济研究，E-mail：xu gcbu a 82北京农学院学报第38卷新时代生态文明建设背景下，横向生态补偿通 过深度挖掘生态系统价值，采用市场化与行政力量 相结合的方式，构建形成利益相关的命运共同体、责任共同体，是实现区域间资源互补、协同治理的 重要手段。一方面，有助于补充政府纵向转移支付 的不足，减轻中央政府的财政负担；另一方面，有利 于促进生态服务供给区与生态服务受益区基本公 共服务均等化与发展权公平化，实现由“输血式”补 偿到“造血式”补偿的转变。因此，探索建立行之有 效的横向生态补偿体制机制，调解生态环境保护与 地区经济发展的矛盾成为当今经济社会可持续发 展的重要问题。2013年中共中央关于全面深化改革若干重大 问题的决定首次在文件中提出横向生态补偿这一 概念。2015年9月印发的生态文明体制改革总体 方案提出制定横向生态补偿机制办法的要求。2021年关于深化生态保护补偿制度改革的意见 对横向生态补偿制度做出了更为具体的规定。目 前，横向生态补偿已经得到广泛关注，其政策脉络 逐渐清晰。横向生态补偿在理论基础、运行机制、案例实践等方面取得了阶段性进展，但尚未形成完 善的推进机制与制度体系。研究从横向生态补偿 的内涵入手，梳理国内外横向生态补偿理论研究成 果与实际经验，分析横向生态补偿在实践中存在问 题并提出进一步完善的措施，对于推动横向生态补 偿在应用中深化与拓展，具有一定的参考价值。1横向生态补偿研究概况1.1横向生态补偿的涵义生态补偿出现于20世纪80年代，国际上通常 认可生态环境服务付费(Payment fo r Eco syst em Service s,PES)这一说法，旨在通过补贴激励土地管 理者采取有利于保护生态系统服务的土地利用或 管理措施Wu nder将PES定义为：为了确保持 续且公平的保护和利用生态环境，生态系统服务的 使用者以提供补贴或市场交易的方式向生态系统 服务的提供者付费，使其能够按照使用者的规定管 理自己掌控的自然资源。国内通常将生态补偿作 为一种将生态保护中的经济外部性内部化，从而实 现生态环境自我改善的制度性安排间O横向生态补偿作为生态补偿的模式之一，不同 语境下内涵有所差别。郑雪梅认为横向生态补偿 的核心是在生态关系密切的区域间或流域上下游 建立生态服务的市场交换关系，从而使效益外溢的 地方性公共产品或服务得到补偿；黄征学将其定 义为，在受益与受损相对明确的主体之间，根据生 态保护成本、发展机会成本和所提供生态服务价值 开展补偿旳。张栋提出横向生态补偿是采用市场化 交易手段，实现自然生态价值与人工生态价值的量 化、规制与再分配。综合学术界观点认为，横向生态补偿是指为实 现生态系统的保护与可持续利用，采取行政、经济、法律等各种手段，协调生态提供区与生态受益区利 益关系的制度安排。1.2横向生态补偿文献综述近年来，学术界对横向生态补偿的理论研究集 中在补偿对象、方式、标准、绩效评价等方面。在补偿对象方面，横向生态补偿主客体之间无 直接的行政从属关系，更强调彼此的经济利益与生 态责任的联结。限制开发区、禁止开发区以及流域 下游等作为生态受益区，其政府应承担补偿责任，而优先开发区、重点开发区以及流域上游等作为生 态提供区，其政府及相关企业和居民都应当得到补 偿卬。段铸等则通过测算提出若生态承载力小于生 态足迹则为支付方,反之则为受偿方。黄晶晶等 认为生态系统服务价值外溢、区域人均GDP落后的 地区应该优先接受生态补偿页0在补偿方式方面，横向生态补偿不局限于财政 转移支付手段，注重运用市场化交易运作模式和多 元化补偿途径。Jindal et al.研究了碳交易作为环 境服务付费措施在实现环境保护，增加贫困地区发 展机会中的作用口切。Ech avarria认为通过在补偿 区开展重新造林、技术援助、培训和环境教育等一 系列项目，实现了资源从补偿区到受偿区的隐式转 移口口。秦艳红等建议政府应转变在生态补偿中的 职能，由经济支付和物质支持转向政策调控与引 导、生态市场构建、监督管理等方面口幻；何理等提出 通过管理权交易、股权转让等衡量物质价值的补偿 方式完善补偿机制词。在补偿标准方面，补偿标准的制定是计算补偿 金额的主要依据，也是促进以经济手段为主的补偿 政策有效运行的关键。目前补偿标准的测算思路 大体分为三类：基于成本投入角度，常采用旅行费 用法、机会成本法、生态损害成本法来测算生态提 供者的投入与损失；基于生态价值角度，国外有 Co st anza等对全球尺度下生态系统服务价值的