公共议程设置的适应性转换何以实现__刘义强.pdf

公共议程设置的适应性转换何以实现?刘义强 范静惠基金项目:国务院第四次经济普查办公室重点项目“城乡基层社区组织建设与发展状态研究”(项目编号:JJPCDX10)。拉雷N.格斯顿:公共政策的制定 程序和原理,朱子文译,重庆出版社 2001 年版,第 52 页。摘要:伴随着国家治理体系和治理能力现代化的深入发展,多元主体在政策制定过程中的参与度和话语权逐渐提升。在这一过程中,公共议程设置的动态转换机制研究成为焦点。通过“二阶多源流框架”对公共议程进行分析后发现,在生活与治理高度互嵌的基层场景中,公共议程设置目标的实现往往要经由二阶适应性转换。这种转换以一阶议程的推进基础及其经验教训为逻辑起点,以关键行动者的作用发挥、社会政治资源的开发利用以及经验共识的拓展迁移为前置要素,通过信任、学习与网络发展等关键机制,进而实现深层交汇的成熟“三流”。社区商居冲突治理典型案例的分析可以验证基层公共议程设置适应性转换的实现逻辑,进一步探讨公共议程设置转换的逻辑框架,提炼“中国之治”思路创新和环节优化之策。关键词:公共议程;议程转换;适应性;多源流框架;治理创新作者简介:刘义强,法学博士,华中师范大学中国农村研究院博士生导师,暨南大学国际关系学院、华侨华人研究院教授,侨乡治理与乡村振兴研究院院长;范静惠(通讯作者),华中师范大学中国农村研究院博士研究生。中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1008-1569(2023)04-0092-13一一、何何以以适适应应性性转转换换:公公共共议议程程设设置置的的机机理理之之惑惑 “公共议程是最敏感问题的政治晴雨表。”在国家治理体系与治理能力现代化的进程中,公共政策的议程设置作为重大决策的前端环节尤为重要。改革开放以来,特别是近十年的社会治理实践表明,通过议程设置可以推动社会公共问题的解决。尤其是面对一些复杂问题时,如果单次议程设置无法根除问题,通常就需要多次设置。然而,在这一过程中,针对特定问题,有些情况下反复设置议程所取得的效果并不明显,甚至陷入到“治乱”循环中。只有在部分92DOI:10.13658/ki.sar.2023.04.017情况下,通过议程的再设置才能有效解决问题。这种效能反差何以发生?换言之,议程设置发生了何种转换?进一步而言,议程设置有多个转换面向,其中以适应性为取向的议程转换是公共议程实施所期望的。那么,实践过程中公共议程设置的适应性转换何以实现呢?公共议程设置的研究始于新闻传播学,大致划分为客体议程设置、属性议程设置以及网络议程设置三个研究阶段,并依据问题解决与价值大小、所受阻力、问题流向、提出者身份与官民互动等维度,划分为实质型与象征型、公共型与隐蔽型、自上而下型与自下而上型、精英式-回应式-动员式与协商式或参与式议程设置。这种基于历史演变和类型划分的研究大致厘清了议程设置的研究边界与范围,但未能对议程设置过程中的复杂动态做深入剖析。学者们围绕议程设置中国家领导人、利益集团、政策企业家等主体的影响力变动,议程设置在地方、国家或国际等不同层次间的反复迁移,以及面向特定议题的公共议程、媒介议程与政策议程间的复杂互动等问题开展议程设置的动态转换研究。总的来说,大致可概括为以下三种研究路径:结构-制度路径、控制-回应路径以及属性-框架路径。结构-制度路径强调诸如政体、决策者权力、场地(层级政府)等结构性或制度性因素对议程设置转换的影响。拥有结构性立场是成功设置议程的关键,其中意识形态、主流价值观、行为规范、制度规则等要素形塑特定立场,倾向于支持某一部分群体的利益,促使其他群体的利益在议程设置发起前被忽略或否决,从而确保决策被限制在一个相对“安全”的问题上。可见,议程设置并非最优想法的提出,而是要考虑决策者的偏好并获取其注意力。控制-回应路径强调多元主体间围绕社会冲突状况的动态博弈状况,重点突出政府角色及其想法。在该分析框架下,议程设置的动态通常被解释为冲突的扩大。当关于特定议题设置的冲突从核心专家圈扩大到普通大众圈,针对该议题的支持者与反对者之间的界限将被重新界定,新的议题便有了空间与机会被提上公共议程。其中,危机、基层抗争、媒体舆论等通常是造成社会冲突扩大的直接原因,因其容易在短时期内发挥收敛和聚合作用,吸引并放大多元主体尤其是政府的注意力,进而形成“压力回应”型的议程设置产出与转换。属性-框架路径强调问题的复杂属性如何作用于议程设置的话语框架与转化过程。社会问题固然是客观的,但其具有多面向和多属性,因此对诸如问题的形象、范围和叙事所作93 曾润喜、蒋欣欣:媒介议题、公众议题与政策议题的转变及关系,现代传播(中国传媒大学学报)2016 年第 3 期。董石桃、蒋鸽:渐进性调适:公众议程、网媒议程和政策议程互动的演进过程分析 以“网约车”政策出台为研究对象,中国行政管理2020 年第 1 期。拉雷N.格斯顿:公共政策的制定 程序和原理,第 65、70-75 页。托马斯R.戴伊:理解公共政策(第 12 版),谢明译,中国人民大学出版社 2011 年版,第 28-32 页。王绍光:中国公共政策议程设置的模式,中国社会科学2006 年第 5 期。汪家焰、赵晖:政策议程设置的民主过程:类型、效应与优化机制,江海学刊2021 年第 3 期。BACHRACH P.,BARATZ M.S.,Two Faces of Power,The American Political Science Review,1962,pp.947-952.LIVING-STON S.G.,“The Politics of International Agenda-Setting:Reagan and North-South Relations”,International Studies Quar-terly,1992,pp.313-329.GILES M.W.,WALKER T.G.,ZORN C.,“Setting a Judicial Agenda:The Decision to Grant En Banc Review in the U.S.Courts of Appeals”,The Journal of Politics,2006,pp.852-866.LITTOZ-MONNET A.“Agenda-Setting Dynamics at the EU Level:The Case of the EU Cultural Policy”,Journal of European Integration,2012,pp.505-522.PRINCEN S.,“Agenda-setting in the European Union:A Theoretical Exploration and Agenda for Research”,Journal of Eu-ropean Public Policy,2007,pp.21-38.江天雨:中国政策议程设置中“压力回应”模式的实证分析,行政论坛2017 年第 3 期。的框架解读是主观的。政策企业家可以通过改变对问题属性的阐述与理解,将关于问题的辩论转移到新的场地,使得问题可从其他角度来处理,进而维持或更改议程设置。此外,鉴于关联问题的知识可被学习,不同成员经过多次对话学习可能导致对于特定问题的信念体系发生转变,进而推动不同以往的公共议程产生。上述三种研究路径直接触及议程设置的动态特征及其核心要义,但尚有进一步完善的空间。就研究对象而言,现有研究大多是聚焦于地方及以上层次诸如住房限购、顺风车管理等相对尖锐、具有爆炸性、高话题讨论度的社会热点问题而引发的动态议程设置,相对忽视基层中较为温和的、日常的、普遍的社会问题所引致的议程设置,而正是这些琐碎矛盾才构成基层治理的普遍情境,更需要审慎地针对其设置议程。就研究价值而言,现有研究多将议程设置视为拥有关键资源和话语权力的不同主体间相互竞争的目标手段和演化结果,相对轻视了其动态转换中诸如信任、情感等价值性因素的作用。就研究内容而言,学界多是探讨议程设置转换的驱动因素,甚少从议程设置的效果端来检审其方向与流程。毕竟,公共议程设置的过程应该基于复杂反馈效应模型之上。此外,动态转换的议程设置过程,被惯性地视为“进化”,尚未获得自觉地深入考察。与之相对应,议程设置动态转换的实现机理尚未得到充分的发掘和讨论,这正是本文尝试探索和解释的焦点。二二、以以适适应应性性为为取取向向的的二二阶阶多多源源流流:分分析析框框架架的的拓拓展展 在解析公共议程设置的诸多理论框架中,多源流理论是经典主流框架,该框架主要被用来揭示什么样的情况可被界定为问题,相关方案何以得到开发,政治事件或情绪等如何影响上述过程;愿意将自己的时间、精力、资源、金钱等投入到政治过程中的倡议者即政策企业家,何以把握关键时机即促使三流(问题流、政治流和政策流)在敞开的“政策之窗”处交汇,进而推动公共议程的设置。这一框架整合了机构、网络、社会经济过程、参与者选择、想法、事件等多个要素,具有较强的解释力和相当程度的可拓展性。运用多源流框架分析公共议程何以实现适应性转换具有一定的恰适性。首先,从运用基础来讲,多源流框架的基础是现代多元社会形态,而自改革开放以来,我国的政治系统逐渐趋向民主开放、多元包容,基层社会逐渐转变为多种利益群体多元共存的形态。其次,从94东南学术2023 年第 4 期 张勇杰:目标群体的社会建构如何转化为公共政策 一个政策议程嵌套的解释框架,甘肃行政学院学报 2019年第 1 期。LIU X.,ROBINSON S.,VEDLITZ A.,“Public Problem Characterization,Policy Solution Generation,and In-tra-Agenda Connectivity”,Policy Studies Journal,2016,pp.396-423.弗兰克鲍姆加特纳:美国政治中的议程与不稳定性,曹堂哲、文雅译,北京大学出版社 2011 年版,第 21-33 页。STEPHENSON P.J.,“Image and Venue as Factors Mediating Latent Spillover Pressure for Agenda-setting Change”,Journal of European Public Policy,2012,pp.796-816.保罗A.萨巴蒂尔:政策变迁与学习:一种倡议联盟途径,邓征译,北京大学出版社 2011 年版,第 47-53 页。WOLFE M.,JONES B.D.,BAUMGARTNER F.R.,“A Failure to Communicate:Agenda Setting in Media and Policy Stud-ies”,Political Communication,2013,pp.175-192.CAIRNEY P.,“What is Evolutionary Theory and How does it Inform Policy Studies?”Policy&Politics,2013,pp.279-298.CAIRNEY P.,JONES M.D.,“Kingdons Multiple Streams Approach:What Is the Empirical Impact of this Universal Theo-ry?”Policy Studies Journal,2016,pp.37-58.约翰W.金登:议程、备选方案与公共政策(第 2 版),丁煌、方兴译,中国人民大学出版社 2004 年版,第 113-247 页。研究取向来看,多源流框架侧重于对公共议程设置的过程解释,而本研究也旨在对议程设置的变体即二阶议程设置进行研究。再次,从研究框架来看,多源流框架能够较为全面地梳理议程设置的动因、过程和后果,而本文所依托的案例也涉及危机事件、民众情绪、备选方案、政策之窗等关键性要素。最后,从研究领域来看,多源流框架被