持续实施的积极财政政策优化路径研究_于长革.pdf

财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）持续实施的积极财政政策优化路径研究于长革内容提要：2023 年我国经济增长企稳回升，但与潜在增长水平仍有差距，积极财政政策需要继续加力提效。与此同时，财政在持续减收增支的背景下，收支矛盾日益突出，可持续性有所下降，财政风险不容忽视。有鉴于此，积极财政政策需要审时度势，适时进行政策优化，兼顾财政可承受能力和政策有效性，灵活运用财政政策扩张工具，在更紧平衡下努力实现稳增长与财政可持续发展之间的平衡。关键词：积极财政政策稳增长可持续性优化路径中图分类号：F812.0文献标识码：A文章编号：2096-1391（2023）06-0080-09新冠肺炎疫情暴发以来，我国经济增长在国际上虽然比较亮眼，但自身增速明显放缓，2023 年经济工作首要任务就是推动经济增长接近潜在增长水平，回归正常增长区间。2023 年以来，随着疫情过峰和各项稳增长政策的落地见效，经济运行恢复向好，一季度 GDP 实现了 4.5%的增幅，为后三个季度的经济增长注入了确定性，但内生动力依然不强。为确保实现政府工作报告确定的5.0%左右的全年经济增长目标，财政政策作为主要宏观调控手段之一，要继续加力提效，发挥财政稳投资促消费作用，着力扩大国内需求。同时也要兼顾财政的承受能力和可持续性，审时度势，讲究策略，更加注重政策的优化，让有限的财力和政策发挥最大的效应，在聚力稳增长的同时严格防范财政风险，在财政收支平衡进一步趋紧的状态下努力实现稳增长与财政可持续发展之间的平衡。一、推动经济增长回归正轨需要财政政策继续发力（一）我国当务之急是推动经济回归正常增长区间2022 年，我国经济在极不寻常的背景下实现了 3.0%的增长速度，应该说确实不容易，但是从经济周期角度来看就显得有些偏低，特别是从中国式现代化的征程和目标要求来看就更值得思考和改进。根据党的二十大确定的社会主义现代化建设目标进程进行测算，20212035 年的 15 年间，中国经济年度实际增速需要达到 4.7%以上，人均 GDP 需要再翻一番，同步还要尽最大努力提升我国的全要素生产率，以确保人民币汇率维持在较高水平。疫情暴发三年来，我国经济增速平均研究探索80DOI:10.19477/ki.10-1368/f.2023.06.001FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023只有 4.5%，没有达到现代化建设的年度增速目标要求。当前和今后一个时期，我国仍然要高度重视稳定经济运行，推动经济增长回到正常增长区间，即实际增速达到潜在增长水平。因此，2023 年的政府工作报告将全年经济增长目标设定为 5.0%左右。这一目标是疫情过峰后推动经济快速恢复的需要，也是实现中国式现代化发展目标的基础，与现阶段我国经济增长潜力基本相适应，有利于与今后各年度的发展目标平稳衔接，并能够为稳定就业提供坚实基础，尤其是目前比较严峻的青年人就业，有利于稳定和改善社会心理预期。2023 年以来，随着新冠防控措施调整、促进房地产平稳健康发展的一系列金融举措出台，以及推动平台经济发展等政策落地，有利因素不断增加。特别是随着加大改革开放力度、稳预期稳信心等措施落实到位并见到成效，经济运行逐步恢复向好。一季度，我国 GDP 同比增长 4.5%，超出了市场预期，但与疫情防控政策放开之后的期望值相比存在明显差距。社会普遍认为，疫情防控政策调整之后，随着消费等报复性恢复，经济增速将迅速回升，全年可能达到 6%甚至 7%、8%以上，但现实并不尽如人意。事实证明，疫情后的经济恢复不可能一蹴而就，需要一个较长的修复过程，特别是国内需求不足的问题依然比较突出，确保实现 5.0%的 GDP 增长目标绝不能掉以轻心。（二）需求不足是当前制约经济增长的突出矛盾当前，我国经济面临的最核心问题是有效需求不足，直接表现为民间投资下滑、大宗消费低迷，出口也将伴随全球经济衰退而充满不确定性。1.民间投资下滑我国令世界瞩目的 40 多年经济增长奇迹明确显示，民营企业在经济运行中做出了举足轻重的“56789 贡献”，党中央、国务院对此予以充分肯定。但近年来，我国确实出现了部分民企“弃实体玩金融”、躺平守摊子、资本外逃等现象，导致民间投资增速不断下滑。2010 年以来，民间投资在全部固定资产投资中所占的比重虽然在萎缩，但始终保持在 50%以上，而民间投资的自身同比增长率，却从 2014 年 15.8%的两位数增长，到 2015 年开始滑入了个位数增长（2015 年为 8.8%，2016 年为 2%，2020 年和 2021 年两年平均不到 4%，2022 年仅为 0.9%）。投资减少则税收减少，GDP 增速下降，就业和收入随之减少，进而导致居民消费需求的萎缩。因此，民企投资不足的问题，不仅涉及民企自身利益和发展，也直接影响着全国税收、就业、居民消费等，是影响经济运行全局的重要问题。2.消费结构性问题突出国家统计局数据显示，近年来我国最终消费对 GDP 的贡献率持续上升，已从 2014 年的 56.3%上升到 2021 年的 65.4%，上升了 9.1 个百分点，但消费增长速度却在逐步回落。20202021 年两年间，社会消费品零售总额平均增速为 3.9%，消费市场延续复苏态势，但明显低于历史平均增速（2017 国家发展改革委新年首场发布会回应社会关切 推动经济整体好转积极因素明显增多，中国政府网，https：/ 50%的税收、60%的 GDP、70%的技术创新、80%的就业、90%的企业数量和新增就业。详见构建良好营商环境 激发市场主体活力全国政协委员在全国政协十三届二次会议记者会上就优化营商环境、促进民营经济高质量发展答记者问，中国政府网，https：/ 中国统计年鉴。持续实施的积极财政政策优化路径研究81财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）2019 年平均增速为 9.0%），也低于同期 GDP 的同比平均增速，消费疲弱态势显现。2022 年，社会消费转为负增长，最终消费对 GDP 的贡献率更是大幅回落至 32.8%，仅相当于 2021 年（65.4%）的50%，成为经济增长和就业的拖累。2023 年，随着新冠防控措施调整和疫情快速过峰，被抑制的消费需求迅速得到释放，一季度社会消费品零售总额实现了 5.8%的同比增速，其中 3 月高达 10.6%，看起来好像消费在报复性恢复，但 2022 年基数较低（一季度为 3.3%，其中 3 月份为-3.5%）应是不可忽视的重要因素。并且服务性消费拉动明显，而大宗消费比较低迷，2023 年一季度通讯器材、汽车、家电音像同比增速分别为-5.1%、-2.3%和-1.7%，均为负增长，居民消费意愿依然不足。现阶段，导致消费不振的原因比较复杂，随着疫情扰动因素的下降，居民收入支撑不足的问题变得越来越突出，囊中羞涩导致居民消费意愿下降，即使有消费意愿也不敢消费。2022 年，全国居民人均可支配收入比上年实际增长 2.9%，而人均消费支出却下降了 0.2%，显著低于居民的收入增速，直接反映出我国居民现阶段消费意愿不足、消费能力明显偏低。那么居民为什么不敢消费？究其原因主要在于居民收入低、收入差距偏大。从世界范围看，我国属于收入分配差距最高组别，以提高居民收入水平、缩小收入差距为目标的政策措施，将有利于提高居民消费能力、扩大消费需求。有鉴于此，我国下一阶段要在提高居民收入、缩小收入差距上下功夫，切实提高居民收入在国民收入中所占的比重，加快推进共同富裕。这是恢复和扩大消费的治本之策。3.出口放缓新冠肺炎疫情暴发以来，在世界各国产业链遭受巨大冲击的背景下，我国因为拥有比较完备的产业链供应链体系，从而使净出口成为拉动 GDP 增长的主要动力，韧性比较强。但受外部环境的拖累，从 2022 年第三季度开始，我国的出口就已经出现了颓势，虽然 2022 年全年的出口同比增速仍然保持平稳，但是下半年的月度出口增长率迅速由正转负，可谓是断崖式下降。2023 年 12 月，我国按美元计价的出口增速依然为负增长（-6.8%），3 月份虽然一跃反弹至 14.8%，但一季度净出口依然成为经济增长的拖累（贡献率为-1.3%），与 2022 年 17.1%的贡献率相比可谓大相径庭。4 月份出口同比增长 8.5%，虽然继续保持了一定的增速，但比 3 月份大幅回落了 6.3 个百分点，再次呈现出明显的放缓态势。展望下半年，受国际经济衰退导致的外需萎缩、出口价格下降以及地缘政治影响持续显现等因素影响，出口前景不容乐观，不仅难以支撑稳增长，反而可能成为经济增长的拖累。（三）财政政策需要继续发力稳增长扩内需综上所述，稳增长依然是当前经济工作的主要任务。面对有效需求不足的制约，为实现全年经济增长目标，财政责无旁贷，切实需要优化政策工具，统筹有限的资源继续加力提效，找准抓手着力扩大内需，增强内生动力，尽快推动 GDP 回归正常增长区间。相关数据参见对应年度 中国统计年鉴。相关数据参见 中华人民共和国 2022 年国民经济和社会发展统计公报，国家统计局网站，http：/ SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023二、当前财政可持续性面临挑战经济决定财政。近年来，与经济增长情况相一致，我国财政收入快速大幅度回落。但与此同时，各领域对财政资金需求较大，基本民生等支出需要加强保障，一些领域也需要新增支出，持续的收入端减少与支出端增加导致紧平衡逐渐成为常态，2020 年以来的疫情冲击和超常规稳增长政策进一步加剧了这种状态。紧平衡，意味着收支可以基本实现平衡，但余地和空间越来越小，财政可持续性有所下降。（一）财政收支矛盾呈现加剧态势2022 年，我国实施了超大规模的减税降费政策，同步增加财政支出规模，空前力度的减收增支政策稳定了经济运行，但与此同时也进一步加剧了财政收支矛盾。从收入端来看，2022 年全国一般公共预算收入仅比上年增长 0.6%，其中地方一般公共预算本级收入为负增长，比上年下降了 2.1%，全国政府性基金预算收入大幅减少，比上年下降了 20.6%，财政收入下滑明显。从收入结构来看，2022 年全国税收收入为负增长（-3.5%），而非税收入不仅为正增长，而且增幅高达 24.4%，使其占一般公共预算收入的比重提高至 18.2%，比 2021 年上升了3.5 个百分点。地方层面的情况也是如此，大部分省份税收收入占比较 2021 年下降，部分省份甚至低于 70%。同时，非税收入的增长主要依靠处置国有资产，随着可处置国有资产等一次性收入的减少，非税收入的增长将越来越乏力，财政收入增长的可持续性也将随之下降。从支出端来看，2022 年虽然政府性基金预算支出比上年有所下降（-2.5%），但全国一般公共预算支出比上年增长 6.1%，财政支出保持了必要的强度，财政扩张力度进一步加大。与此同时，财政刚性支出持续上升，支出压力与日俱增。一方面，民生等重点支出保障难度加大。由于财政供养人员规模扩大、工资调整、津补贴改革提标等原因，保工资、保运转支出刚性增长。公开数据显示，2022 年部分市县一般公共服务支出增速超过 10%，即使是东部发达区县的街镇也存在较大的保工资、保运转压力。同时，保民生支出高企。2022 年全国多地民生支出增速均在 10%以上，部分市县民生支出占一般公共预算支出的比例高达 80%至 90%，保障民生支出的压力持续扩大。另一方面，地方债还本付息支出压力日益凸显。财政部数据显示，2022 年地方债还本付息支出高达 38969 万亿元。其中，需支付利息 11211 亿元，比上年同期的 9280 亿元增长了 20.81%；到期应偿还本金 27758 亿元，主要依靠再融资债券予以偿还，利用财政资金等偿还比例仅为 13.86%。2023 年一季度，全国一般公共预算收入虽然实现了由负转正，但同比增速仅为 0.5%，政