地方政府平台公司财务战略优化研究_吴梦婷.pdf

135http:/MONEY CHINA /2023 年 7 月上 财经界 各地方政府也在更大力度、更深层次推动地方政府平台改革。三是技术发展方面。新一轮信息化革命将助力提升企业财务战略管理信息化水平，应用云计算、物联网、移动互联、大数据等新兴技术，将有效强化财务管理决策能力、提高工作效率、提升基础设施公共服务能力的建设需求。同时也要看到，政府平台公司在财务战略管理方面依然面临一些挑战：一是地方政府平台公司制度建设滞后。从国家层面来看，对于投融资外部监督体系、内部运营等各方面的制度建设尚不完善；从地方层面来看，对平台公司发展也缺乏系统性规范，缺乏前瞻性的持续性发展政策，不利于平台的健康发展。二是政府平台公司从事领域资金需求量大、回收期长。根据中信建投预测，“十四五”规划期间，我国仅新基建的整体投资规模就在27万亿元左右，且其中绝大多数基础设施项目是公益性或准公益性项目，公益性项目自身并没有现金流，准公益性项目现金流不能满足偿还基础设施建设融资的还本付息要求。二、政府平台公司财务战略方面存在的问题政府平台公司在战略财务管理方面主要存在四方面问题：地方政府平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。政府平台公司在我国城市化进程中扮演着重要角色，是地方基础设施建设的主要承担者。基础设施建设无论是在初期投入还是之后的经营过程中，都需要大量的资金支持，同时，基础设施又具有一定的社会公益性。在日常经营中，保持企业持续经营，特别是保持其经营现金流稳定，是必须高度关注的问题，因此财务战略的制定与实施对政府平台公司至关重要。科学合理的财务战略能够有效配置企业资源，调整企业资本结构，规避企业财务风险，降低外部环境突发性变化对企业造成的负面影响，促进企业健康可持续发展。英国学者 David Allen 在战略财务管理（Strategic Financial Management）一书中，将财务战略定义为：企业为实现战略目标而设计的一套战略管理体系。目的是保证企业经营和财务的长期健康发展，并利用外部市场行为准则形成内控机制的效果。财务战略是战略理论与财务管理结合诞生的内容，它是以公司的整体战略为基础，制定具体的财务战略目标，在研究公司自身优劣势基础上，通过对公司内外部环境进行分析，从而实现公司战略目标的方法。在公司整体战略体系中，财务战略属于职能战略范畴，也是公司战略和竞争战略的保障和支撑。一、政府平台公司财务战略管理环境政府平台公司在提升财务战略管理方面有较大机遇。一是宏观政策方面，2022年 4 月 26 日，中央财经委员会第十一次会议作出了“全面加强基础设施建设，优化基础设施布局、结构、功能、发展模式，构建现代化基础设施体系的决策部署”，政府平台公司作为承担基础设施建设投融资任务的主力军，面临重大战略机遇。二是国企改革方面，党的二十大报告强调，“深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力”，“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业”，目前摘要：地方政府平台公司在我国城市化进程中扮演了重要角色，财务战略的制定与实施对于政府平台公司至关重要。政府平台公司正面临宏观政策、国企改革、技术发展三大机遇，同时也面临制度建设滞后、从事领域资金需求量大、回收期长等方面的挑战。本文结合政府平台公司的战略目标，将其财务战略框架分为财务战略整体目标、财务职能战略及财务支撑体系战略三个维度。提出财务战略目标为：提升能力，优化结构，细化财务战略。并对财务职能战略层面和财务支撑战略层面的问题进行了分析，提出了优化建议。关键词：政府平台公司 财务战略 优化研究国家开发银行宁夏分行 吴梦婷地方政府平台公司财务战略优化研究DOI:10.19887/11-4098/f.2023.19.003136(一)机制不灵活政府平台公司作为基础设施投融资平台，从事较多带有一定公益性的业务，决策机制不明确，管理机制不到位。各地方、各级政府对平台公司的管理差异大，管理方式多样。政府相关部门都设有平台公司，涉及部门较多，管理模式不一致，对财务战略管理缺乏系统的思考和谋划。平台公司的管理机制不灵活导致经营效益普遍较低，经营性业务盈利能力不强。(二)财务成本高银行贷款目前是政府平台公司的融资渠道，但平台公司项目一般建设周期比较长，相当比例的融资均为中长期融资，当货币政策出现调整，银行可运用资金紧张或受资本充足率约束的贷款规模不足的情况下，平台公司融资的财务成本乃至经营稳定性将受到重大影响。融资渠道单一，有息债务规模在总负债中占比较高、期限较长，使政府平台公司面临较大的财务成本管控压力。(三)财务集中管控程度较差对一些发展多年、规模较大的政府平台公司，往往存在集团资金管理、投资管理、融资管理职能分散，缺乏统筹规划等问题。资金使用与筹集方面，事前审批、事中操作、事后监督没有形成一套统一规范的制度约束。(四)内控管理已不能适应需求随着近年来融资平台规模迅速扩大，现有的内控及财务管理制度已难以适应当前的业务现状及管控需求。政府平台公司往往重事前，关注如何借到钱；轻事后，对配合债权人对资金的监管重视不够。因此，事前虚增资本金、融资后抽逃资本金、挪用融资资金，导致项目未建成或项目收益不及预期等情况屡见不鲜。三、政府平台公司财务战略框架和目标根据政府平台公司面临的财务战略环境和财务战略方面存在的问题，将财务战略框架分为财务战略整体目标、财务职能战略及财务支撑体系战略三个维度。其中财务战略整体目标包括：提升能力、优化结构、细化战略三大目标。(一)在提升能力方面主要是提升三大能力：一是财务管控能力，全面加强平台公司对项目的管控能力；二是财务融资能力，通过盘活内部融资渠道与存量资金、加强与外部金融机构的合作深度，提高与金融机构的议价能力；三是发挥平台公司独特优势，构建新的业务板块，提升盈利能力。(二)在优化结构方面主要是优化四类结构：一是合理扩大资产规模：政府平台属于重资产企业，在未来发展上，应以资产质量为优先、以资金良性运转为前提，不盲目追求规模增长，进而实现资产良性增长。二是盘活存量资产：政府平台公司通过多年的发展，已积累了一定优质的存量资产，这部分资产质量良好，现金流稳定，如果能够挖掘资产的附加价值，寻找到合理的切入点盘活这部分资产，将能够切实提升资产价值及资产效率，从社会公益价值以及企业经济效益双重层面上提高资产回报。三是改善资产负债结构：政府平台公司由于肩负着承担公益项目的特殊性，很多项目在投前评估缺少财务战略层面的整体考虑，未能充分考虑建设及运营期间对集团财务的整体影响，造成获现及盈利能力较低的投资项目集中上马，占用大量资金并产生高额负债及财务费用；而部分盈利能力较强的业务却缺少足够的支持，发展受到限制。如果能够提升平台公司对投资项目组合的管理能力、细化资产负债管理，将能够有效改善集团资产负债结构。四是按需调整负债结构：对于平台公司来说，合理调配负债额度，对于收益较好、投资回报高的项目加大负债规模；而对于盈利能力较低的资产，控制整体投资规模和负债规模。从经营绩效的角度调整负债结构，提高整体的经营效率效果。(三)在细化战略方面良好的资金运作能力是实现财务管理职能目标的基础，而财务管理为资金运作提供具体指导与方向。基于对与财务相关的战略目标的梳理，财务公司应从管理职能以及资金运作两个主要职能维度，制定细化的财务职能战略。一是管理职能维度：在管理职能维度，为了实现提升资产质量、盘活存量资产、优化负债结构等关键目标，后续的财务战略重点应放在经营财务、投资财务以及工程建设财务三个主要模块。二是资金运作维度：在资金运作维度，为了更好地为财务管理职能提供流动性支持，后续工作中应综合提升融资财务以及资金管理财务两个主要模块的运作效率效果。最后，为了实现整体目标并为各职能模块提供管理支撑，加强集团财务管控效率效果，集团应针对内控管理及税务筹划两个维度进行重点强化，综合提升集团的管控能力和合规水平。四、平台公司财务战略优化的建议(一)财务职能战略的优化1、经营财务的优化经营财务方面的主要问题是平台公司业务板块布局上没有充分发挥主业优势，集团缺少盈利水平高的轻资产业务，造成整体盈利水平受限，获现能力不足。政府平台公司下一步可以考虑以高利润轻资产类型的业务作为关键切入点，提高企业经济效益，改善资产负债结构。通过提升整体盈利能力，加强公司综合实力，提高主营业务获取资金的能力，进而缓解集团所面临的资金压力。2、投资财务的优化投资财务方面主要的问题是集团现阶段对投资业务缺少有效的统筹管理，管理职能过于分散，降低了集团投资业务的集中管理效率效果，影响了集团整体融资安R财会研究ESEARCH OFFINANCIAL ACCOUNTING137http:/MONEY CHINA /2023 年 7 月上 财经界 排的有效性，财务部门在投资管理环节的核心作用没有得到充分发挥，限制了集团投资管理能力的提升。由于政府平台公司承担着支持基础设施建设的重大社会责任，因此企业在优化投资结构时，应充分考虑投资收益水平和企业自身的定位，以及对公司实现整体战略目标和企业愿景的影响。一方面充分考虑基础设施重资产、低现金流的特点，进一步合理优化未来项目投资安排，提高对未来投资项目对财务影响的预判；另一方面，积极向政府部门汇报，建议对未来项目投资进度安排做出适当调整，降低公司资金压力，并进一步提升融资管理及资金管理能力。3、工程财务的优化政府平台公司工程财务方面的问题是项目预算执行率缺少绩效约束，准确性较低，影响了公司的工程项目财务管控效果。建议具体优化措施包括：在短期内，应严格实施工程过程管理，通过完善内控机制和绩效考核体系，强化预算执行管理。在中长期，建议进一步改革工程项目的投融资建设体系，积极与政府相关部门进行充分的沟通与协调，积极推动采用特许经营、PPP 等模式，通过市场化转型，积极参与非本级政府项下的基础设施项目的投资、建设与运营，进而改善财务报表结构。4、融资管理的优化政府平台公司融资管理方面面临的主要问题是，阶段性存在较大的集中还款压力，公司内部融资功能尚未完全盘活，融资成本较高。优化措施包括：一是建立健全内部融资渠道，强化公司内部资金管理的职能，为盘活集团内部融资功能奠定基础。二是强化与外部金融机构合作，提高融资效率，通过加强与大型银行在项目贷款的合作解决资金需求量大的问题，通过加强与各类金融机构的合作实现融资渠道多元化。三是引入战略投资，不仅可以更好地实现政府平台公司的市场化转型，还可以通过增资的方式补充资金。5、资金管理的优化目前，政府平台公司在资金管理方面面临的主要问题是集团公司资金归集效果较差，影响了公司对资金的统一调拨和运作，资金计划不完整，缺少经营业务资金预算，且工程项目资金预算准确率较低，影响了集团资金使用效率。公司没有将资金管理与投融资管理作为一个有机整体，也影响了整体财务管控效果。针对上述情况，建议将资金集中管理、投资集中管理以及融资集中管理作为主要工作方向。由于集中管理工作涉及集团对下级单位的管理流程以及对集团跨部门协作的全面梳理与优化，建议在短期内改善集团资金计划的制定。包括提高下级单位提报资金计划的准确性、在月度资金计划中增加下级单位经营业务的用款计划；同时加强下级单位资金集中归集效率效果，结合内控体系的完善，落实资金集中管控。中长期则依托信息化建设，实现投资业务、融资业务及资金业务的综合管理，实现资金安全风险预警。(二)财务支撑战略的优化1、财务内控管理的优化政府平台公司目前在内控管理方面的主要问题为，管理半径过长、管理上缺少有效抓手、整体约束力不足、管控水平有待进一步提升等。为有效解决此类问题，建议平台公司尽快优化现有的内控管