从实践谈海洋自然保护区审计问题及对策研究_姜玲玲.pdf

从实践谈海洋自然保护区审计问题及对策研究姜玲玲，陈欣悦，张澳，卢佳楠（哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028）摘要对海洋自然保护区进行生态环境保护不仅能够带来巨大的生态价值，也可以为沿海各省带来经济效益。但人类活动极易对自然保护区环境造成不同程度的破坏。生态环境审计不仅能够确保海洋自然保护区受到充分监管，而且能够促进资源合理使用，实现沿海各省生态经济的可持续发展，同时满足国家生态系统保护需求。结合三亚珊瑚礁自然保护区环境专项审计，通过健全体制机制形成监管合力、加强部门协作加大执法力度、运用信息技术提高审计效率以及专业化人才培养，旨在有效促进审计助力海洋自然保护区生态环境保护。关键词生态系统保护；环境保护审计；海洋自然保护区专项审计中图分类号F239.47文献标识码A文章编号1009-6043（2023）08-0156-03作者简介姜玲玲(1974)，女，黑龙江哈尔滨人，教授，硕士研究生，研究方向：审计理论与实务；陈欣悦(1998)，女，安徽合肥人，硕士研究生，研究方向：审计理论与实务；张澳(1999)，女，安徽淮北人，硕士研究生，研究方向：审计理论与实务；卢佳楠(1998)，黑龙江黑河人，硕士研究生，研究方向：审计理论与实务。第 2023 年第 8 期（总第 564 期）商业经济SHANGYE JINGJINo.8，2023Total No.564一、我国海洋自然保护区现状及审计制度概况(一)我国海洋自然保护区现状根据 2022 年最新数据显示，目前我国共建立各类海洋保护区 250 余处，包括近海岸及海域面积可达 1200 多万公顷，约占我国管辖海域总面积的 4.1%。按照主管部门层级统计，由海洋部门主管的国家级海洋自然保护区14 处、国家级海洋特别保护区 67 处，覆盖沿海 11 省市区，除此之外由各省市主管的海洋保护区近 170 处。根据主要保护对象的不同，这些保护区分为三个类别，即海洋和海岸自然生态系统、海洋生物物种、海洋自然遗迹和非生物资源。保护对象涵盖珊瑚礁、红树林、滨海湿地、海湾、海岛等典型海洋生态系统，以及中华白海豚、斑海豹、海龟等珍稀濒危海洋生物物种。海洋保护区的兴起，构建起我国海洋生态安全的蓝色屏障，为人类保护海洋环境及其资源开辟了新的途径，同时也为海洋生态系统保护和近海岸人民居住海景提供了重要保障。(二)我国海洋自然保护区审计制度概况2013 年，国务院印发了 国家级自然保护区调整管理规定，在 规定 中明确了自然保护区的建设所需遵循的几大原则，分别是：严格调整、分类处理、全程管理以及强化责任。同时，针对调整年限、调整程序和责任追究等方面也出台了多个细则。2017 年 10 月 7 日，在国务院总理李克强的领导下，对 中华人民共和国自然保护区条例进行了进一步修改。全面收紧自然保护区管控措施，强调了自然保护区的管控在全面发展过程中的战略作用。同年，国务院印发的 全国国土规划纲要(20162030)提出，要建设全面合理且功能完善的保护区体系，进一步加快海洋生态环境恢复和改善的速度，保护海洋生物的多样性。2022 年，生态环境部、发展改革委等七部联合印发重点海域综合治理攻坚行动方案，提出将重点海域综合治理攻坚重大科技需求纳入国家重点研发计划项目，为技术层面修复受损沿海自然保护区提供了保障。近些年来，党和政府不断提倡生态发展、绿色发展，投入大量精力落实人与自然和谐共生的理念。因此海洋自然保护区的生态环境得到改善，沿海省市的群众生活幸福感也得到了很大的提升，但是在对各省海洋保护区进行专项审计时仍然发现一些问题，阻碍海洋自然保护区生态环境保护的步伐。二、海洋保护区审计实践中发现的问题作为海洋保护区数目最多的省份，海南省一直把海洋生态环境保护摆在重要位置，生态环境保护工作取得积极进展。省审计厅派出审计组，对全省 10 个国家级自然保护区生态环境保护情况进行专项审计调查。以国家级海洋保护区三亚珊瑚礁自然保护区为例，审计人员在进行审计项目时发现保护区仍然存在生态环境不稳定、保护区多头管理合力较弱、执法力度不足等问题。(一)多头管理合力较弱早在 2009 年，“多头管理”这一理念就广泛应用于保护区管理，但随之而来的职能重叠、管理效率降低等一系156-DOI:10.19905/ki.syjj1982.2023.08.033列问题使这一管理办法逐渐淡出视野。到了 2016 年，经过长时间的调整与修改，自然保护区开始恢复项目多头管理办法，逐渐形成紧密型、常态型联合执法机制。对三亚珊瑚礁自然保护区进行专项审计时，审计人员发现保护区管理存在明显的各部门管理合力较弱问题：信息不互通导致部分用地未完成土地和海域确权登记；保护区总体规划由于各部门间职责不明导致规划已经到期，但修编仍未完成，严重降低了海洋保护区的监管效率。目前多头管理落实到海洋保护区监管上合力较弱的原因归结于：沿海各省生态环境部门与自然资源环境部门两部门间，针对实时监控海洋保护区状况所设监控点位坐标和监测结果不共享，使保护区某些区域点位过密而有些区域过于稀疏。这一问题不仅会造成资金浪费，也会导致各省对海洋保护区生态环境评估不全面，进而在保护措施制定上存在漏洞，使海洋保护区治理效果大打折扣。同时，自然资源部门与农业农村部门之间信息不互通令海洋保护区关联事项分别由不同部门管理，导致监管过程合力不足，增加了实际监管成本和难度。(二)执法力度不足20202022 年，中国海警局联合工业和信息化部、生态环境部、国家林业和草原局启动一系列海洋生态环境保护和自然资源开发利用专项执法行动，以更严格的执法监管支撑生态环境高水平保护，以更高效的执法服务助推地方经济高质量发展。但是在审计过程中仍然发现海洋自然保护区存在违法成本低、监管不到位的情况：如企业违法向海洋保护区所属海域违规倾倒废弃物被生态环境部门处罚，但是缴纳罚款后企业仍可以享受该省份税收优惠政策，企业所缴纳的罚金与收到的税收优惠相比不值一提。在对海南三亚自然保护区进行专项审计时，审计人员发现三亚珊瑚礁保护区辖区内 180.29 公顷海域长期被企业用于经营潜水、海上浴场。虽然有关部门对企业进行了处罚，但企业所缴纳的罚金与长期违规占用保护区海域得到的收益相比九牛一毛。另外还存在以下情况：自然保护区所占面积较大，企业在违法填海，私占海域后被有关部门处罚，但处罚手段仅限于罚款，而并非勒令企业恢复被破坏的保护区。没有强有力执法来形成长久的震慑效应，只会让诸如此类的“先上车后补票”的做法不在少数，使针对海洋保护区的联合执法处于被动状态，严重阻碍海洋生态环境保护。(三)横向生态保护补偿机制落实不全面我国关于生态保护补偿机制的研究起步较晚，到目前为止只存在一些以地方政府为主导的横向生态补偿机制，例如,征收渔业资源增殖保护费用于保护渔业资源、利用专项资金支持海洋渔业减船转产等。目前针对海洋保护区的生态保护补偿机制大多数都是针对海域自然资源开发的，对于破坏海洋保护区自然环境的补偿机制尚不全面1。审计人员在对三亚珊瑚礁自然保护区进行审计时，对曾由于违规占用或程度较轻的破坏海域行为被惩处过的企业记录进行调查，发现生态环境部门并未落实任何生态补偿机制，未对生态环境受损造成的权益损失进行补偿。除此之外在执行具体审计项目时也会发现现行的生态保护补偿机制存在诸多问题。一是补偿标准不一致。现阶段大多数的补偿政策都针对对海洋保护区危害较大的围填海、海上爆破等项目，对于更加常见且频繁发生的保护区海域污染以及水质降低等行为，补偿核算依据仅依照渔业资源损失。二是利益关系脱节2。生态补偿机制的中心思想是损害生态环境的受益者付费，保护及建设者得到合理补偿。然而现有的生态补偿机制受限于行政区域划分等因素，很难做到海洋自然保护区的整体规划和落实，使得现阶段我国海洋自然保护区近海岸监督管理出现“海洋负担、陆域收益”“生态建设者负担、资源开发者收益”等诸如此类的不合理局面3。(四)专业审计人才短板“人才短板”是目前审计职能顺应社会发展、审计理论不断完善道路上一直存在的问题。不论是基础的财务审计还是现在的绿色审计、环境审计亦或是日趋火热的大数据审计，都对审计队伍人才提出了新要求。如何提升审计专业人才素养，保证专业胜任能力成为重要问题。从目前我国海洋自然保护区专项审计实践中可以看出，其涉及的内容十分广泛，是一项跨专业的审计活动。审计组织所具备的能力与独立开展审计项目的要求相差甚远。在独立开展三亚珊瑚礁海洋自然保护区审计时所必备的地理测绘、环境工程、水质检测、规划编制、大数据分析、计算机软件应用等十几种专业能力，审计人员大多未能具备。在进行审计项目时多是借助其他有关部门人员，严重降低审计效率。待资源环境审计理论更加完善，自然资源资产离任审计全面推广后，审计人员所需具备的专业能力更加多元，专项审计掣肘明显。三、优化海洋自然保护区审计的对策建议结合三亚珊瑚礁自然保护区环境专项审计，通过健全体制机制形成监管合力、加强部门协作增强执法力度、运用信息技术提高审计效率以及专业化人才培养多措并举可以更好地促进审计助力海洋自然保护区生态环境保护(图 1)。(一)健全体制机制形成监管合力一是促进信息共享，探索多证合一。各监测单位应该定期共享监测点位置及数据，合理安排监测点的布设，保证对海洋保护区监测的全面客观。同时还要保证监测单位所分析和解读的数据能够与农业农村部门、自然资源部门实时共享，保证多方合力共同落实海洋保护区生态监控及保护。部门间及时互通权属证书清单，避免出现职责重复情况发生，有利于保护区管理职责落实。同时两部姜玲玲，陈欣悦，张澳，卢佳楠：从实践谈海洋自然保护区审计问题及对策研究157-图 1 优化海洋自然保护区审计的建议门应联合加强对海洋保护区近岸海域的监督和治理，密切关注保护区水质、生物物种变化情况。二是强化各部门有效对接。沿海省份划定海洋保护区生态红线要综合考虑自身所涉保护区的功能区、近海主要海域功能区等保护区规划，征询各类主管部门和相关机构对所设区划的意见。各部门有效对接，减少资源浪费的可能性，保证海洋保护区发展战略以及保护政策顺应国家绿色发展的思想，把握经济发展和生态保护之间的平衡。(二)加大部门协作增强执法力度生态环境部门联合税务部门，可以适当调整已受过环境污染惩罚企业当年的优惠税收政策，降低企业享受的税收优惠，对其产生长期威慑作用；自然资源部门联合发改委，对违法占用海洋保护区用地且经处罚后整改效果差的企业增加立项审批限额，督促企业恢复保护区生态环境4。加强各部门间互相协作有助于完善海洋保护区生态保护制度，保证保护区自然资源得到可持续发展。确保在进行审计工作时提高审计效率，明确审计责任。沿海各省可以根据自身经济发展水平，针对破坏海洋保护区生态环境及其他违法行为从严处罚，增加企业破坏自然保护区环境的违法成本，形成震慑作用。此外也可由各个地方政府主导，协调好各地方政府对跨省市海洋保护区的管护范围，构建常规化海洋保护区监测体系，增强当地海洋保护区生态环境保护的动力，充分发挥地方政府的主观能动性，助力海洋保护区生态环境保护联防联动。(三)运用信息技术提高审计效率在数据层面上，Google Earth 数据相对模糊但功能更加全面。可将近几年海洋功能大陆岸线、生态保护红线、近海禁养区划线、航道禁养线、审批登记用海范围等重要信息数据在软件中逐项标注，有助于审计人员系统掌握海洋保护区海域范围、滩涂面积、养殖现状、用海情况、涉海工程等相关基础数据。利用 ArcGIS 一体化系统能够实现高分辨率遥感图像处理，使海洋保护区生态学时空分析一体化、网格化，助力审计人员构建海洋保护区生态学审计智慧体系，确保海洋保护区专项审计的客观性与公正性5。而在审计过程中运用卫星图谱斑块的着眼点则在于海洋保护地自然资源资产数量上有无增减以及资产质量优劣之分，具备宏观、精确、全面地进行动态观察和监控的功能6。在非数据层面上要做到保证信息质量，促进信息融合。在海洋保护区审计过程中，数据收集与分析占据重要地位。着力提高审计信息质量能够促进审计结果的转化，进一步提高审计工作水平，提高审计监督在生态环境保护中的作用。信息融合则