福州市湿地保护地方立法的实践及进路探索_张伟铭.pdf

LOW CARBON WORLD 2023/6福州市湿地保护地方立法的实践及进路探索张伟铭，潘嘉玲（福建师范大学法学院，福建 福州 350117）【摘要】福州市自2003年以来，制定了一系列湿地保护的地方立法。归纳了福州市湿地保护的发展现状，总结契合上位法律最新要求、围绕地方特色实践立法、实现科学民主统一立法的进步之处。剖析“福州探索”的立法实践，仍存在湿地生态修复机制阐述较为匮乏、综合协调管理机制仍需健全、公众参与制度有待完善等不足之处。提出加强湿地生态修复机制的实施保障、健全湿地保护的综合协调管理机制、完善湿地保护公众参与全链条制度的完善路径。【关键词】湿地保护；地方立法；管理机制【中图分类号】D922.68【文献标识码】A【文章编号】2095-2066（2023）06-0181-030引言湿地保护作为生态文明建设中的关键一环，得到党中央、国务院的高度重视。2022 年 6 月，中华人民共和国湿地保护法（简称 湿地保护法）正式施行，为湿地保护提供法律层面上的根本遵循。2023 年1 月，国家林业和草原局等四部门联合印发 国家公园空间布局方案，提出把约 1 100 万 hm2湿地纳入国家公园体系，实施全国湿地保护规划和湿地保护重大工程。国家层面的法律体系逐步完善，地方立法也在有序推进。福州市作为国家生态文明建设示范区，近年来积极加强湿地保护，在地方立法上先行先试，形成了一批湿地保护的立法成果。对标碳达峰碳中和目标，福州市守住湿地生态安全边界，压紧湿地保护责任，助推打响“清新福建”金字招牌。不可否认，地方立法在湿地保护中起到关键的作用。本文通过对福州市湿地保护地方立法经验进行归纳总结，分析其优势及存在的不足，为不断落实福州市湿地保护和持续利用贡献法治力量。1福州市湿地保护地方立法的发展现状福州市湿地保护地方立法以国际公约和国家立法为宏观指引。我国作为 关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约 和 生物多样性公约 的履约国，保护湿地及其生物多样性不仅是实施生态文明建设的重要组成部分，也是履行国际公约义不容辞的责任和义务。自 1994 年 中华人民共和国自然保护区条例 中首次使用“湿地”这一概念以来，国家相继颁布了一系列保护自然资源资产的法律法规。福州市在遵循国家立法的大框架下，形成了分散立法和专门立法两种模式。1.1分散立法模式分散立法模式的显著特征在于将湿地保护的法律规定散见于不同自然资源地方立法中。例如，2005 年 福州市风景名胜区管理条例 首次对湿地等自然景观保护进行明确规定；2009 年 福州市城市公园管理办法进一步明晰了损害湿地等景观环境的法律责任；2012 年 福州市环境保护条例 对破坏湿地等生态环境的义务主体、监督机构进行了细化规定；2018 年 福州市园林绿化管理条例 则对湿地公园的责任主体及保护方式进行规范。该模式下对湿地的保护具有零散性，仅针对湿地的局部要素进行针对规制，缺乏系统性和整体性。1.2专门立法模式自 2003 年福州市人民政府批转市环保局等五部门 关于加强湿地保护与合理利用的意见 起，湿地保护地方专门立法探索工作陆续展开。2010 年通过福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法，针对福州市的国家级湿地闽江河口湿地自然保护区进行管理。2016 年通过福州市湿地保护管理办法，首次对福州现有湿地概念、主管部门、规划管理等规定予以统一专门立法确认。2023 年，随着湿地保护工作的深化，新 福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法 正式施行，对湿地保护区范围、法律责任等方面重新进行修订，该立法旨在深入贯彻落实习近平生态文明思想，用法治力量助推闽江河口湿地申遗。2福州市湿地保护地方立法的治理成效2.1与时俱进，契合上位法律最新要求2022 年 6 月，湿地保护法 正式施行，其对于加强湿地保护有重要的指导和引领作用。该法律一经综合论述181DOI:10.16844/10-1007/tk.2023.06.034LOW CARBON WORLD 2023/6施行，福州市人大常委会高度重视，于同年 8 月召开会议审议了 福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法（草案），为闽江河口湿地自然保护区管理重新立法。该立法立足于近年来福州市湿地保护的实践经验和做法，与最新出台的 湿地保护法 进行对照分析，就建立湿地保护研究机构、提高对破坏湿地行为的处罚标准等立法事项达成新的共识。一方面，福州市紧跟 湿地保护法 对地方立法进行修订，做到湿地法律体系上的规范性和一致性。另一方面，原先的地方立法因立法初始时间上的滞后性会导致其部分规定与上位法不相适应，亟须做出修改。对 福州市闽江河口湿地自然保护区管理办法进行修订，既是实施践行习近平生态文明思想的需要，也是稳步推进福州市湿地保护工作高质量发展的需要。2.2创新思维，围绕地方特色实践立法立法引领改革，助推生态文明建设。在闽江河口湿地保护进程中，专家组坚持聚焦重难点问题，对保护区内水产养殖和湿地上游地段淤积增加、河道变窄等影响保护区环境的具体问题进行分析，形成对应的成功经验。福州市人大常委会及时将湿地保护过程中的成功实践予以制度化，在法规中进行针对性规范。一方面，通过把经过实践检验的经验做法上升为法律法规，用法治的手段保护湿地，是法治推动生态文明建设的生动体现。另一方面，实践是法律得以存续的基石，法律是实践经验的概括和精炼。脱离实际的立法，只能是空中楼阁。在闽江河口湿地保护进程中遇到的“新问题”要多从法律渠道予以思考解决，制度创新不能突破法律法规的底线，务求通过修订法规推动制度经验的真正落实。2.3反映民意，实现科学民主统一立法科学立法和民主立法是福州市湿地保护地方立法过程中遵循的核心原则。在科学立法层面上，福州市人大立法专班多次深入闽江河口湿地进行实地调研，积极向外地取经，把先进地区湿地保护的更多好做法吸纳进来，多次开展专家协商座谈会，就湿地保护地方立法中的相关条款进行评估分析。同时，人大立法专班始终遵循上位法的要求，遵循立法程序，注重立法技术，明确划分湿地法律关系的调整对象和界限，科学合理地划分相关部门之间的职权，规范各相关主体的权利和义务。在民主立法层面上，人大立法专班广泛地征求了政府有关部门、湿地保护区管理机构、基层执法人员、专家学者等方面的意见和建议，多次召开立法听证会，贯彻全过程人民民主的重大理念，使新修订的法规凝聚广泛的社会共识，形成全社会共同保护、共同治理的强大合力。3福州市湿地保护地方立法的不足之处尽管近年来我国在湿地立法保护上取得了长足进步，但随之而来的湿地保护地方立法陈旧、立法特色不明显等问题也愈发突出。以福州市为例，湿地生态修复机制的阐述较为匮乏，综合协调管理机制仍需健全，公众参与制度有待完善。3.1湿地生态修复机制阐述较为匮乏党的二十大明确提出，要加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。湿地保护法 第 4 章对湿地修复的主体、方式和标准做出规定。2023 年 1 月 1 日起施行的福建省湿地保护条例第 3 章标题已从“湿地保护”改为“湿地保护与修复”，对湿地修复做了进一步规定，但仍使用“湿地修复责任主体”这类模糊词语，尚未根据上位法进行细化。从福州市湿地保护的地方立法实践来看，对于湿地生态修复更多是概括性和原则性的表达。以新 福州市闽江河口自然保护区管理办法 为例，该办法仅在第 22 条提及保护区管理机构要依法组织保护区进行科学修复，缺乏对该区域如何开展修复的具体规定。具体修复流程和主体未明确，湿地修复也就难以发挥其预期效果，既不利于闽江河口这一重要湿地的深化保护，也不利于福州市湿地保护地方立法特色的进一步挖掘。3.2湿地保护综合协调管理机制仍需健全目前我国湿地保护多数采用“综合协调、分部门实施”的管理体制。由 福建省湿地保护条例 第 5 条可以看出，福建省湿地保护采用的是地方政府与林业部门相互分工的协调模式，即由政府主导，建立健全综合协调机制，林业部门负责日常工作。福州市湿地保护管理办法 则对该模式进一步明确，规定林业行政主管部门是湿地保护管理的行政主管部门，负责组织、指导、监督本行政区域内湿地保护和管理工作。但从目前的地方立法来看，政府如何主导建立综合协调机制、林业行政部门以何种程序开展与各部门的协调工作，并未有进一步的规定。具体而言，首先，林业行政部门与海洋与渔业、水行政主管部门等其他相关职能机构平级，缺乏程序性规定，协调工作难以开展。其次，就“分部门实施”来看，各部门容易存在职责界限不清的问题。这类问题在 福州市闽江河口自然保护区管理办法 有所体现，该法规一方面规定了市林业主管部门和其他相关主管部门应“按照各自职责，做好管理工作”，另一方面又以列举方式规定“保护区管理机构”的职责，二者职责界限较为模糊。3.3湿地保护公众参与制度有待完善中华人民共和国环境保护法 第 5 章为“信息公开和公众参与”专章，公众参与原则在规范意义上综合论述182LOW CARBON WORLD 2023/6获得了环境法上法律地位1。湿地保护法 规定了公众对于破坏湿地行为的举报和控告权，但在福州市湿地保护地方立法实践中，对于公众参与这一重要制度要么采取对上位法的简单重复和援引，以 福州市闽江河口自然保护区管理办法 为例，条文对于公众参与制度的阐述采用的依旧是“有权对破坏生态环境与自然资源的行为进行制止、举报”这一类语义模糊的语言，并未对参与方式、参与内容、举报处理主体等内容做出细化；要么直接没有相关规定，例如，福州市湿地保护管理办法 36 个条文均未涉及公众参与制度。公众参与制度的地方立法缺乏可操作性，难以走深走实，不利于湿地保护多元共治体系的构建。4福州市湿地保护地方立法的完善路径4.1加强湿地生态修复机制的实施保障湿地保护法 的一大亮点是更加注重湿地的生态修复。福州市湿地保护地方立法应秉持与上位法相一致的原则，对湿地生态修复机制予以细化，就修复责任主体、修复方案制定主体、修复流程、修复后的效果评估方式等进行详细规定，有助于湿地修复落到实处。此外，探索具有地方特色的修复措施也是重要之举。福州市闽江河口湿地构建了生态保护、生态治理、水系修复、人居环境整治的综合治理体系，同时在生态修复领域积极探索科技特派员模式，取得了较好的修复效果。因此，对于在福州市湿地保护中已经取得的典型经验，要及时总结梳理并上升到法律层面，使福州市湿地保护中的创新性实践获得合法性基础。湿地生态修复的地方立法还应结合当地湿地特点，积极探索具有地方特色的修复措施，并在法规中有所体现。4.2健全湿地保护的综合协调管理机制“综合协调、分部门实施”的管理机制在当前的地方立法中应用最多，从各地的立法实践来看，具体又可分为 3 种模式：由林业部门主导的协调模式、地方政府与林业部门相互分工的协调模式、由地方政府主导的协调模式2。湿地保护地方立法中是否推翻多部门实施的管理模式、建立专门管理机构，存在诸多争议。湿地保护地方立法仍处于探索阶段，立足于现有模式，总结实践经验，对政府以及各部门的职责进行厘定是较为稳妥之举。未来，健全福州市湿地保护的综合协调管理体制可从以下 3 个方面入手：在地方立法中细化和加强管理地位和责任，明确综合协调的实施程序。建立专门的协调机构，其人员构成应包括政府、相关职能部门、专家、公众等3。细化各职能部门职责，建立联席会议制度，避免湿地保护职权重复或者责任空白的问题。4.3完善湿地保护公众参与的全链条制度在湿地保护层面，公众参与制度至少应涵盖事前、事中、事后 3 个层面，即事前的湿地规划要听取公众意见，事中要引入多元共治的力量，事后要加强公众监督4。完善福州市湿地保护公众参与制度，要针对公众参与的 3 个阶段进行细化，以增强可操作性。具体而言，在湿地保护地方立法阶段，湿地信息公开、社会意见征集的具体方式等应被写入法规中，为立法阶段的公众参与提供更有力的制度保障。例如，广州市湿地保护规定第 14 条第 2 款规定，编制湿地保护规划应当咨询湿地保护专家委员会的意见，并应当采取座谈会、论证会、公开征求意见等多种形式听取社会公众意见。针对事中层面的公众参与，可借鉴典型湿地项目，充分挖掘地方特色，建立“以