持久性有机污染物防治法律问题研究_邵逸飞.pdf

LOW CARBON WORLD 2023/6持久性有机污染物防治法律问题研究邵逸飞（中央民族大学法学院，北京 100081）【摘要】为缓解持久性有机污染物对人类生活质量和社会可持续发展的危害，通过梳理我国关于持久性有机污染物防治的法律框架，分析了环境质量标准不完善、尚未建立持久性有机污染物系统性管制规范等情况会面临的立法挑战，提出应不断完善现存环境标准，提高污染监测技术水平，最终建立系统性的专项立法等立法建议，以期为相关人员提供参考。【关键词】持久性有机污染物；法律法规；污染防治；挑战；立法建议【中图分类号】X592【文献标识码】A【文章编号】2095-2066（2023）06-0184-030引言持久性有机污染物是指有高危害性，在进入自然环境后不易降解，可以通过食物链逐级积累污染物质，也可通过空气、水流等介质以及动物的远距离越境迁徙，给当地自然环境或生物体健康带来不良影响的人工合成有机物1。国际社会在 20 世纪 90 年代就意识到此类污染物质可能会给人类等生物体带来长久性的危害，因此，在国际层面和区域层面达成了控制危险废物越境转移及处置巴塞尔公约（简称巴塞尔公约）、关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约（简称鹿特丹公约）、关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约（简称斯德哥尔摩公约）、关于长距离越境空气污染公约等公约。我国于 1991年正式加入 巴塞尔公约，并于 2004 年加入了 鹿特丹公约 和 斯德哥尔摩公约2。为了在国内落实国际公约关于持久性有机污染物的控排要求，我国于 2007 年 6 月印发了 中华人民共和国履行 关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约国家实施计划，又于 2018 年更新了该履约计划，印发了 中华人民共和国履行关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约 国家实施计划（增补版）。在“十四五”期间，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议提出了要重视新污染物治理，其中新污染物就包括持久性有机污染物。1我国持久性有机污染物防治的立法现状我国在 斯德哥尔摩公约 履约目标的要求下，结合本国的具体经济发展情况，将减少或消除持久性有机污染物计划融入国内的法律体系中，其中主要包括关于持久性有机污染物的通用性法律法规，以及在通用性法律法规下细分出的有关杀虫剂类、工业化学品类、二噁英类、废物和污染场地管理的规定，法律效力级别涵盖法律、行政法规、司法解释、部门规章、党内法规制度、行业规定等3。我国持久性有机污染物防治相关法律概况如表 1 所示。效力级别法规名称相关法条法律中华人民共和国循环经济促进法（2018 年修正）第十八条、第十九条、第三十八条、第四十四条、第四十五条、第四十七条、第五十条、第五十一条法律中华人民共和国环境保护法（2014 年修订）第四十八条法律中华人民共和国清洁生产促进法（2012 年修正）第十九条、第二十七条法律中华人民共和国环境影响评价法（2018 年修正）第十七条法律中华人民共和国大气污染防治法（2018 年修正）第七十九条、第一百一十七条法律中华人民共和国固体废物污染环境防治法（2020 年修订）第七十五条、第七十七条、第八十二条、第八十五条至八十七条法律中华人民共和国水污染防治法（2017 年修正）第二十一条、第三十三条、第三十九条、第四十条、第四十七条、第四十八条、第七十七条、第一百零二条法律中华人民共和国安全生产法（2021 年修正）第三十二条、第三十四条、第三十九条、第四十条、第五十三条法律中华人民共和国职业病防治法（2018 年修正）第二十九条、第三十条表1我国持久性有机污染物防治相关法律概况综合论述184DOI:10.16844/10-1007/tk.2023.06.036LOW CARBON WORLD 2023/62我国持久性有机污染物防治的立法挑战持久性有机污染物属于新型污染物，其蓄积性、收放性以及强迁移性等特征导致治理难度要远高于传统的污染物，我国在治理持久性有机污染物的立法层面仍面临诸多挑战。（1）我国仍需进一步完善关于持久性有机污染物环境质量标准的制定。目前我国已经针对持久性有机污染物制定了相关的环境质量标准，主要包括杀虫剂类、工业化学品类、二噁英类持久性有机污染物等方面的规定，但是并没有形成一个独立完整的体系专门规范该污染物的环境质量标准机制，未能实现对于污染物质的全面管控。例如，在杀虫剂类的环境质量标准中，我国主要集中针对滴滴涕、六氯苯、氯丹和灭蚁灵等物质制定了 工作场所有害因素职业接触限值 地表水环境质量标准 化妆品卫生规范 等标准，但是缺乏其他持久性有机污染物的相关规定。此外，对于工业化学品类持久性有机污染物环境质量标准较为详细的规定也主要集中于多氯联苯，因此，制定了 防止含多氯联苯电力装置及其废物污染环境的规定 地表水环境质量标准 海洋沉积物质量 等标准。总体来看，我国具备详细规定的化学物质数量较少，仍需不断扩充更多化学物质的相关规定，以满足日益提高的环境治理需求。（2）尚未充分发挥环境影响评价制度对于规制持久性有机污染物的积极作用。我国的环境影响评价制度主要体现在中华人民共和国环境影响评价法 中，该法规定在项目建设之前，要评估项目实施后可能对环境造成的影响，从而制定应对可能产生不良影响的措施。目前我国已将二噁英纳入 钢铁烧结、球团工业大气污染物排放标准 制浆造纸工业水污染物排放标准 等 15 项国家行业污染物排放标准中实施管控4，在涉及这 15 类建设项目的环境影响评价时，要针对二恶英可能对周围环境产生的影响做出充分论证，并制定相应的污染防治措施。然而，目前只有二噁英等个别持久性有机污染物被纳入我国环境影响评价体系，部分持久性有机污染物仍处于环境影响评价体系范围之外。（3）我国尚未形成针对持久性有机污染物的系统性法律规范。目前，涉及持久性有机污染物的法律法规主要分布于法律、行政法规、司法解释、部门规章、党内法规制度、行业规定。虽然整体对于持久性有机污染物的规定较为全面，但是缺乏系统的规制体系，容易出现法律漏洞或空白。此外，大部分关于持久性有机污染物的规制存在于行政法规、部门规章之中，其效力级别与执行力度相较于法律较低，并不能完全满足我国防治持久性有机污染物的需求。3我国持久性有机污染物防治的立法建议3.1完善关于持久性有机污染物环境标准目前我国对于涉及持久性有机污染物污染环境质量标准的规定主要以分类管制形式呈现，涵盖了针对农药类、工业生产污染类、二噁英类污染物出台的环境标准，在一定程度上降低了持久性有机污染物的污染程度。然而，在现有的环境质量标准中，仍存在如狄氏剂、异狄氏剂、艾氏剂等持久性有机污染物尚未被列入环境质量标准的管控范围。此外，目前的立法模式尚未形成针对持久性有机污染物的系统性环境质量标准，导致难以形成污染治理的全面管理。因此，短期内我国可以不断增加环境质量标准下持久性有机污染物的管控数量，从而持续扩大环境质量标准对于持久性有机污染物的管控范围。而长远目标则应注重建设全面系统的持久性有机污染物特定环境标准，全方位统筹有关化学物质的治理流程，以实现我国持久性有机污染物的充分治理。3.2提高污染监测技术水平以保障立法落实效果由于持久性有机污染物具有蓄积性、隐蔽性、收放性、强迁移性等特征，其在落实相关立法进行污染治理的过程中可能会出现因监测技术方面的疏漏而不能实现全面治理的情况。为了更加全面地在全国范围内开展持久性有机污染物治理活动，可以在目前的技术检测基础上加大资金投入建立全国闭环性综合论述效力级别法规名称相关法条法律中华人民共和国农产品质量安全法（2018 年修正）第二十一条、第三十三条法律中华人民共和国食品安全法（2021 年修正）第二十五条、第二十六条、第三十四条等法律全国人民代表大会常务委员会关于批准 关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约 新增列六溴环十二烷修正案 的决定法律全国人民代表大会常务委员会关于批准 关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约 新增列九种持久性有机污染物修正案 和 关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约 新增列硫丹修正案 的决定法律全国人民代表大会常务委员会关于批准 关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约 的决定表1（续表）185LOW CARBON WORLD 2023/6监测网络，以便于实现全国各地污染物监测信息的交流共享。建立全国闭环性监测网络，一方面，有利于总体治理体系的高效运作，例如，在闭环性检测网络中可以清晰地显示全国各地污染物的数量和治理进展，治理工作专门小组可以针对个别地区及时制定个性化治理方案，或调派治理效果显著地区的专家参与个别地区的治理活动，从而提升我国整体治理能力；另一方面，有利于实现我国持久性有机物污染数量信息的整合。统筹全国范围内污染物的数量和分布，有利于在治理的过程中总结经验，为进一步环境治理制定更加科学有效的措施，以辅助持久性有机污染物的立法效果。此外，为了确保持久性有机污染物监测技术的顺利建设，国家应加大监测技术方面的资金投入，并可设立专项资金，同时积极争取社会资金支持，不断完善我国的污染物监测体系，以实现污染物治理目标和达到预期立法效果。3.3加强国际交流合作以借鉴先进立法经验以欧盟、美国等为代表的发达国家和地区在持久性有机污染物立法方面起步较早，具备丰富的立法实践经验，并已形成了一套较为完整的规制体系。例如，美国已经形成了以 国家环境政策法 为基础对于持久性有机污染物“从无到有”以及“从有到无”的全方位监管5。此外，发达国家立法过程中通常涵盖了政府对于治理技术研发、实际治理活动等方面充足的资金预算。因此，我国在持久性有机污染物的立法过程中，可以通过加强国际合作交流等方式，借鉴发达国家的立法经验。同时，由于我国目前污染防治控排水平与部分发达国家还有一定的距离，学习借鉴他国先进的立法经验时不能全盘照搬，在我国实际立法过程中要结合我国污染防治的具体情况，根据我国污染防治体系的特殊之处选择性地借鉴，最终建立符合我国环境治理能力的法律规范。3.4建立管控持久性有机污染物的系统性规范目前我国尚未制定关于持久性有机污染物的法律规范，关于持久性有机污染物的规定总体上比较分散，可能会出现规制空白的情况。然而，持久性有机污染物通常存在于大气、水、土壤等多种介质中，且涉及的管控领域范围广，短期内从立法程序上难以制定全方面综合性关于持久性有机污染物的系统性法律规范。因此，目前我国可以在现有法律规范的基础上加强对于此类污染物的管控力度，扩大对于持久性有机污染物的管制范围，例如，可以推动尚未在我国生效的 斯德哥尔摩公约 上管控物质工作分阶段生效，不断接近发达国家的污染治理水平，并在此基础上将相关污染物质的管控措施落实到具体的法律规范中。从长远来看，为了更加彻底地治理此类污染物，我国应针对持久性有机污染物进行专项立法，将已在我国生效的所有此类污染物统一在一部系统性规范中，其涵盖持久性有机污染物可能涉及的经济产业、职业安全、公共卫生等方面。同时，持久性有机污染物的专项立法并不能脱离环境治理相关法规而单独存在，在具体立法实践中要注重专项立法与其他法律法规的协调与对接，并以 中华人民共和国环境保护法 为立法基础。4结语持久性有机污染物是一种具备高毒性、蓄积性、强迁移性等特征的新型污染物，会给人类正常生活和生态环境带来持续的消极影响。目前，我国已形成了包括法律、行政法规、部门规章、行业规定等效力层级管控持久性有机污染物的法律规范。然而，由于此类有机污染物的独特性质以及我国相关立法工作起步较晚的现状，我国在立法方面仍面临着相关环境标准不完善、大部分持久性有机污染物尚未被列入环境影响评价制度以及缺乏专项立法等挑战。在未来的污染治理中，我国可以逐步扩大现存法规对于持久性有机污染物的管控范围，完善相关环境标准，结合我国具体国情有选择性地吸取他国立法经验，并最终形成针对持久性有机污染物的系统性专项立法。参考文献1 陈威，王金波，孟庆庆.浅谈持久性有机物的特性、危害及对策J.环境科学与管理，2009，34（7）：37-38，46.2 王九菊.浅析开展持久性有机污染