OECD国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴_李万慧.pdf

FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023O E C D 国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴李万慧内容提要：本文针对 20 多年来 OECD 国家中央政府和地方政府间财政关系的分析表明，面对支出责任划分不明确、地方政府收支责任不匹配、纵向和横向不协调三大挑战，有些国家在应对挑战的过程中进行了成功的尝试，有些国家改革则未达到预期的效果。在此基础上，本文针对中国正在进行的政府间事权与支出责任划分、税收分权、转移支付等体制机制改革，提出基于 OECD 相关实践经验的可供借鉴之处。关键词：财政分权支出责任央地关系中图分类号：F811.6文献标识码：A文章编号：2096-1391（2023）06-0115-11财政是国家治理的基础和重要支柱。政府间事权与支出责任划分、财权划分以及弥补纵向和横向财政失衡的财政转移支付，构成中央和地方财政关系的核心命题，是现代财政制度的重要内容，也是财政体制顺畅运行的决定性因素。目前，我国政府间财政关系改革持续推进，以进一步提升财政管理体制效能，加强其与政府治理体系及治理能力现代化要求的匹配程度。OECD 国家 20 多年来财政分权实践中遇到的挑战及其应对经验，对我国财政分权改革具有重要借鉴意义。一、OECD 国家财政分权进程中的挑战过去 20 多年来，OECD 各国的政府间财政关系面临诸多挑战。总体而言，这些挑战包括“一是支出责任划分不明确，二是地方政府的收入和能力瓶颈，三是纵向和横向协调的挑战”（Allain-Dupr，2018）。这些挑战影响到了政府间财政关系的有序运行，也为 OECD 国家财政分权提供了改革方向。（一）央地间事权与支出责任不明确一个需要澄清的事实是，无论是理论层面还是世界各国的实践层面，除了国防、外交、货币、刑事司法系统以及宏观经济稳定方面的职能是中央的专属职能之外，大多数事权如交通基础设施、空间规划、环境与饮水、文化与旅游、电信及经济发展等，并没有明确的政府层级归属及划分，而是由各级政府共同承担。换言之，政府间事权与支出责任的真正排他性是很少见的，大部分由各级*基金项目：国家社科基金西部项目“双重再分配视域下的省以下财政体制优化研究”（项目号：21XZZ002）。OECD 国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴115DOI:10.19477/ki.10-1368/f.2023.06.006财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）政府共担。这种非排他性的公共事权属性也造成了政府间支出责任划分的困扰。理论上，如果某一特定职能的事权归属于特定层级政府，就会加强问责制，而在各级政府之间分配财政资源必须在明确划分事权之后。然而，由于大部分事权是由不同级别的政府共同承担的，这意味着复杂的协调。事权划分不明确，导致责任界线模糊，负责机构难以确定行政重复以及浪费成本过高等风险，并导致政府层级之间推卸责任。如果没有明确的事权划分，让领导人为缺点或政策失误负责几乎是不可能的。OECD 的很多国家也受到支出责任不明确的困扰。“支出职责划分不够明确，这是多级治理中的最大挑战之一”（Allain-Dupr，2018）。例如，尽管德国的基本法在各级政府间权力划分方面做出诸多努力，但是区别哪一项政策只属于某一级政府仍然是困难的。州政府负责履行大量联邦政府政策并且委托给市镇一系列职责，带来的结果是各级政府的支出都不能准确反映各级政府职责或支出的实际分布，联邦和州几乎在所有支出方面都交织在一起（Rodden et al.，2003）。又如，澳大利亚政府理事会（COAG）强调，广泛的共同责任对澳大利亚政府间关系的压力越来越大；国家审计委员会（NCA）也指出，卫生保健面临着最大的协调挑战，而且教育的许多领域也遭受政府职责不明确和重叠的困扰。在 20122013 年度，这两个部门的公共支出占 GDP 的比重超过 13；其他共同责任领域特别是住房和基础设施，联邦和州的职能分工失调（Vassiliki and Annamaria，2015）。2008 年，澳大利亚出台 联邦财政关系政府间协议（IGA），试图更好地规定每项政府（公共支出）协议中的政府角色和职责。但审查认为，联邦财政关系政府间协议中联邦政府和州政府之间的角色划分尚未执行，需要进一步努力就此问题达成共识。OECD 国家中各级政府之间“共同”分担最多的政策领域，特别是基础设施（运输）、教育、空间规划、卫生或劳动力市场政策方面尤其具有挑战性（Allain-Dupr，2018）。过去几十年来，OECD 国家共同分担支出责任的趋势已有所增加。其原因是多方面的：出于功能上的原因，有些公共服务可能需要共同分担责任，这在市政和地区两级政府之间的交通和基础设施、环境与水、文化与旅游、通讯或经济发展等领域很常见。共同分担支出责任的增加也可能是出于为诸如社会服务之类的支出责任筹资的原因。公共服务提供的主要领域，如医疗保健和教育，可能非常适合分级管理和提供。支出责任多级分担的程度也取决于服务的种类，例如，公共交通的支出责任往往比儿童看护或老年人护理的支出责任更容易共同分担，这可能反映了前者因网络特征而需要加强协调（OECD，2016a）。（二）地方政府职责与可用资源不匹配支出责任的分权涉及向地方政府转移同等资源，以使它们能够正确执行新任务。然而，从财政分权的理论来看，支出分权的理由更为充分，收入集权的理由更为充足，支出通常比收入更为分权。这也意味着，分配给地方政府的责任与其可用资源之间存在不匹配的问题，这也是最常见的挑战之一。一是地方政府缺乏足够的税基和税收自主权。中央政府通常有四种办法解决地方缺乏履行职能所需要的足够资源：鼓励或授权地方政府提高收费标准或增加新的收费项目来增加收入；鼓励或授权地方政府开征新税种或提高税率；某些税种在中央和地方之间实行税收分享；对地方政府进行转移支付。然而，通常来说，合理的收费都已经被适当地利用了，扩大地方税收权限则很难找到适合于地方政府征收的合适税种。事实上，地方政府本身的税收能力往往有限，因为中央政府保留了个人和公司所得税以及各种类型的营业税现代经济下政府的主要收入来源，同时是最有价国际财经116FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023FISCAL SCIENCEVol.90 No.6 2023值的税基。为避免税收竞争，中央政府还通常对地方政府的税基和税率进行监管。正如前文所分析的，十多年来，OECD 国家地方政府的税收自主权几乎没有变化。二是中央政府可能有转嫁负担的动机。除地方政府缺乏税基或财政自主权导致的责任与其可用资源之间的不协调之外，中央财政的负担转嫁也是造成责任与资源不协调的原因。中央财政有动机将至少部分的支出责任转嫁给地方政府以减轻自身压力，表现形式既可以是未能足额提供地方政府支出所需的转移支付资金，也可以是要求地方政府承担超出其负担能力的配套比例。最极端的情况是，没有资金来源的支出任务，地方各级政府有责任提供服务，却没有必要的资源。中央和地方不清晰的事权和支出责任划分助长了中央政府的这种动力，这尤其发生在对于尚未形成政府间支出责任格局的新的支出领域。在 OECD 的许多国家，地方政府并没有太多的税收自主权以增加它们的收入，因此削减赤字的压力可能导致对于公共雇佣和公共服务开支的减少。中央政府转移支付的削减也会造成连锁反应，即每一层级的政府都会加以复制，削减本级向下级的转移支付。在美国，各州正在削减对地区政府的转移支付；而在意大利，地区政府正在削减对行政区和市镇的转移支付（OECD/KIPF，2012）。（三）政府间纵向与横向支出关系不协调从纵向来看，由于绝大多数支出职责都是由中央和地方政府共同承担的，这就注定了中央与地方政府之间必须就支出责任的有效履行进行协调。多层次治理意味着各级政府之间的相互依赖，以及它们之间可能出现的一系列差距或协调失败。OECD 在关于多层次治理的审查中得出的一个共同结论是，中央和地方政府之间在信息、财政资金来源、监管等方面存在重要的协调差距（Charbitand Michalun，2009）。来自 OECD-CoR 调查的结果证实，OECD 国家在财政分权改革中面临着显著的中央与地方政府之间的协调问题，地方和中央政府之间纵向协调方面的挑战尤其突出。横向支出责任中的相当一部分，如交通基础设施、流动人口的公共服务、环境保护等具有跨越辖区的特征，需要政府间的横向协调。此外，有些公共服务受益于规模经济，产生溢出效应，涉及再分配，需要在整个管辖范围内达到同样的标准，因此跨辖区的协调是确保公共服务有效提供的必要条件。从 OECD 国家来看，政府间协调还面临着其他方面的挑战，例如，市镇的规模过小。市政当局，特别是较小的市政当局，在充分履行其新的强制性社会职能方面将面临重大挑战。小城市可能没有能力处理这些新的责任，特别是管理、行政和财政能力。较小的城市在提供某些公共服务，如交通、卫生保健和卫生设施、住房和城市化、地方行政和规划以及教育和文化方面，面临规模不经济的问题。城市的支离破碎，可能导致地方公共服务供给效率低下，并引发社会福利公平性和同等质量的问题，这也是鼓励或强制合并的政策驱动因素。此外，人口的变化诸如老龄化、移徙、人口减少或扩大，导致过时的市镇行政边界与社会经济功能区之间的不匹配，对公共服务的提供以及地区之间的协调形成挑战。二、OECD 国家应对挑战的改革措施面对支出责任划分不明确、地方政府的收入和能力瓶颈以及政府间财政关系纵向和横向协调OECD 国家政府间财政关系：挑战、应对及其经验借鉴117财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）财政科学2023 年第 6 期（总第 90 期）的挑战，OECD 的部分国家做出诸多改革尝试，以确保政府间财政关系能够有序运行。在这一过程中，有的改革取得了成功，有的改革则未达到预期效果。（一）进一步明晰中央与地方事权与支出责任明确的政府间责任分配是决定整个分权过程的切入点，它对于公共服务的问责制、监督和有效性至关重要。OECD 国家的经验表明，将政府间职责划分明确化并不一定意味着重大的变革、行政区域改革或将支出责任转移到上级政府或下级政府，其重点在于澄清职能分配方式或加强协调机制。例如，教育或公共卫生的支出责任是必须多级政府共同承担的，需要就这一领域多级政府的各自角色达成协议和相互理解并制定合作计划，以确保各级政府之间能够持续协调。在实践中，由于共同事权和支出责任的普遍性，澄清政府间支出责任的关键问题并不是明确责任分配的归属，而是如何管理多级政府共同承担的职能和责任，因此明确和均衡的职责划分是比确定应将政策领域划分给哪个政府级别更为重要的先决条件。虽然许多国家在央地事权与支出责任划分方面仍面临重大挑战，但 OECD 国家的分权改革倾向于在长期划分支出责任方面做出更大的澄清。在此过程中，部分国家根据财政分权的若干原则制定了代表性的职责分配框架。以此为起点，这些国家形成了政府间关于明确责任（包括子职能和主要任务）的协商一致的意见，并被政府的所有法令所接受和同意。例如，加拿大、德国和瑞士的新联邦宪法中有合理明确的权力分工，并有适当的立法和法律框架以及政府间协定。在日本，1988 年的 市政府法 为各级政府间的责任分配提供了一个参考框架，对强制性支出责任（包括与中央政府共享或委托的一些责任）和选择性责任进行了区分。1999 年的分权法消除了中央对地方责任的模糊决策，更普遍地明确了权限。随后的改革浪潮继续朝向更大的市政自治、明确的职责划分和适当的财政资金来源目标靠近。荷兰的分权改革旨在重新分配各级政府间的权限，特别是通过加强省级和市级职责，以及在不同公共行为者之间建立更简单、更清晰的职责分工来避免职能重叠。2013年西班牙进行了一项重要改革，以“一个政府，一个能力”原则澄清市政权限，防止职能重复的同时旨在减少法律没有赋予或其他行政当局没有足够资源授权的权限（称为“不适当权限”）。这种市政一级权力的澄清是为了保证