避责型块内分割：新型城镇化下小城市户籍改革困境分析.pdf

第23卷第3期 北京工业大学学报(社会科学版)Vol.23 No.32023 年 5 月 JOURNAL OF BEIJING UNIVERSITY OF TECHNOLOGY(SOCIAL SCIENCES EDITION)May 2023DOI：10.12120/bjutskxb202303079避责型块内分割:新型城镇化下 小城市户籍改革困境分析李蹊1,2(1.北京工业大学文法学部，北京100124；2.北京工业大学北京社会管理研究基地，北京100124)摘要：户籍改革是新型城镇化的重要任务，改革难点被归为发展型政府遵从经济激励,偏重土地城镇 化而规避流动人口市民化的财政支出。外部激励的归因难以解释同一政策执行的地区差异，为何部分 经济发达的小城市也难以开放落户？江苏省A市的案例表明，地方政府在遵从发展逻辑之外，还受到避 责逻辑支配，呈现“避责型块内分割”：”：户籍改革由公安部门主管,但涉及的公共服务和资源部门众多，尽 管部门权责清晰,改革的成本收益分布却并不对称;发达小城市教育用地机会成本高昂，扩大学位供给 的难度加剧,资源短缺下社会不稳定风险增加，教育、国土等部门“买单不吃饭”,”,缺乏动力承担开放落户 带来的新增成本。地方政府行为不仅受纵向激励、还受内部结构的影响，在资源约束的调节作用下，同 类政策执行力度出现地区差异。开放落户除了需要中央政府的纵向推动,还需要地方政府发挥能动性 来调节横向部门间的成本与收益，扭转非主管部门的避责行为。关键词：新型城镇化；户籍改革；政策执行；块内分割；避责逻辑中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1671-0398(2023)03-0079-15、问题提出2014年，中共中央、国务院印发国家新型城镇化规划(20142020年)，我国城镇化的要素 正式由土地和产业向人口转变1o在“以人为核心”的新型城镇化中，放开城市落户限制，推动流 动人口市民化是题中之义。以2014年7月国务院发布的关于进一步推进户籍制度改革的意 见为界，其后的改革被界定为“新一轮户籍制度改革”。中央政策要求全面开放落户的城市类 型增多，政策目标清晰度较以往也有所增强。但户籍改革的推动仍然面临诸多现实困难，截至 2020年，我国人户分离的人口比2010年增长了 88.52%，达到49276万人，其中市辖区内流动人口收稿日期：2022-11-11基金项目：国家社会科学基金项目(19BSH024)作者简介：李 蹊(1992),女,北京工业大学文法学部讲师，北京社会管理研究基地专职研究人员。https:椅椅 提出：到2020年，常住人口城镇化率提高3.9 个百分点，达到60%；户籍人口城镇化率提高5.1个百分点，达到45%。国务院办公厅关于印发推动1亿非 户籍人口在城市落户方案的通知(国办发 2016 72号)提出：到2020年,各地区户籍人口城镇化率与常住人 口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。792023 年北京工业大学学报(社会科学版)增长了 69.73%，共计37 582万人。地方政府对开放落户政策的执行力度地区差异较大,部分城 市滞后于、甚至背离了中央自由落户的目标3。关于户籍改革力度的分布规律,现有研究多认为大城市比小城市的改革力度更小、开放落户的 难度更高，我国户籍改革的难点在于大型中心城市，中西部小城市则是受限于其制造业发展，即 便彻底拆除户籍门槛也难以吸纳人口迁入5，落户吸引力与户籍开放程度的错位致使政策整体失 效。然而本文发现，从地方落户门槛与中央要求的相对差距来看,东部地区一批经济发达的小 城市,落户开放程度不仅滞后于中央规定，也滞后于一部分经济发展水平接近的大城市或特大城 市。2020年3月，中共中央、国务院发布关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意 见；2022年3月，国家发展改革委印发2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务，反复 督促中小城市开放落户。政策执行是政府行为研究中的经典命题，对于执行水平的影响因素，现有文献主要归为纵向激 励与政策质量。非一票否决的弱考核压力7、央地间事权与财权的不匹配8、中央对地方的行政 激励、财政激励与合法性激励设置的不合理9、目标责任机制缺失10,以及政策目标模糊、可量化 程度低、连贯性低等因素11，均被认为是政策执行偏差的原因所在。但就同一项政策而言，中央施 加的激励及政策本身的质量并无本质区别,为何仍然存在执行力度的地区差异？本文采用理论建构式过程追踪(theory-building process-tracing)的方法，遵循异常案例选取策略(deviant case selection strategy)，以经济发达小城市中的翘楚-江苏省A市，作为户籍改革滞后的最不可能案例(least-likely case)12。通过单案例过程追踪，探寻小城市户籍改革政策执行偏差 背后,地方政府的行为动力与行为逻辑。从而在外部激励之外，揭示地方政府内部结构与运行过 程,还原政策执行中组织行为的复杂性，在发展动机和服务动机二元划分的基础上补充避责动机。全文分析框架如图1所示。理论模型:政策执行外部性：经验案例户籍政策清晰度等-:市民化财政成本：;土地城镇化收入i J_:.;经济変达小域帚:的土地资源约束;图1分析框架 资料来源:作者自制 http:椅 http:椅 与式观察分别是：2016年8月国家新型城镇化综合试点江苏省试点的第三方评估考察，以及2017 年6月至8月在A市人力资源和社会保障局的工作实践。访谈对象以省级及其以下的各级政府相 关部门公职人员与退休人员为主，以社区居委会、企事业单位人员为辅。二手数据来源于地方志、政策文本与统计年鉴。二、文献综述（一一）外部激励下的地方政府行为外部激励下的地方政府行为现有政策执行研究将地方政府的行为动力归为行政激励与经济激励，分别侧重于权力结构和 利益主体的分析视角。两类视角的共同点在于中央政府作为施加外部激励的主体,地方政府作为 一个整体对外部激励进行响应,基于自身的政治或财政利益有选择性地做出统一行动。在行政激励的解释路径中，我国中央政府之所以能够对地方政府施加有效激励是基于权力结 构。中央通过党管干部的人事权，构建了强有力的纵向问责机制13;1994年分税制改革后，中央 通过转移支付来影响地方政府的能力得到增强14,地方官员围绕中央设置的考核指标展开晋升竞 争15。与此同时，在财政分权与信息不对称之下，碎片化威权主义16与M型的政治结构17又赋 予了我国地方政府半自主的权力，由此为地方政府对中央政策的选择性执行,以及作为经济人谋求 地方利益留下了解释口径。权力结构的视角是对中国基层治理经验与西方差别的有力解释。但就我国内部政策执行的多样 性而言，由于国内不同地区之间缺乏差异化的宏观权力结构可供比较，行政激励对中央政策在不同地 区执行力度差异的解释力受限。因此，现有研究更多诉诸于利益主体的视角，分析地方政府在不同政 策领域的利益与成本，进而解释为何公共服务、环境治理等非经济发展类的政策难以在基层落实。实际上，利益主体的解释并未否定权力结构视角。已有研究指出，正是我国的权力结构与考核 机制导致了谋利型地方政府18 o政府组织作为理性行动者追求利益最大化，中央与地方政府层级 间的利益分割会阻碍政策执行19,不同部门也会由于追求自身绩效忽视公共价值,损害政策整体 效果20。政府并非铁板一块的思想为本文奠定了理论基础，解释了我国地方政府在不同政策领域 内的差异化表现，但仍然未能回答为何同一项政策的执行也存在地区差异。此外,利益主体视角以理论分析为主的分析范式，受到尚且薄弱的经验呈现的掣肘21o户籍 改革与公共服务紧密相关，牵涉各部门利益,无疑是一个揭开地方政府内部结构的理想案例。但户 籍改革的实证研究多将地方政府作为单一行动主体，讨论政府、企业和非盈利组织之间的协同惰 性22。在此基础上,本文将地方政府内部结构进行拆解，以解释各部门间的利益分配如何影响着 中央政策在本地的执行。（二二）发展或服务逻辑下的户籍改革发展或服务逻辑下的户籍改革对于户籍政策的执行差异，现有研究将地方政府的行为逻辑分为服务型23与发展型24两类。发 展型政府的逻辑为消极对待户籍改革的案例提供了理论解释，服务型政府的论点为全面开放落户的 地方政府行为提供了解释。发展逻辑与服务逻辑又分别可以纳入权力结构与利益主体的分析视角。在发展型的政府行动逻辑下，财政成本与经济竞争被认为是地方政府积极推动土地城镇化、忽 视人口城镇化的原因所在。由于我国公共品支出责任主要由省级以下政府承担，地方政府配置公 共资源的原则是开源节流，一方面要压缩市民化成本，另一方面要通过户籍改革追求收益。因此,部分城市将户籍改革对象限定在本市农业户籍人口之内，以便借助“户口农转非”和“土地增减挂 钩”获取建设用地。地方政府土地出让的获益主要被投入基础设施和生产建设而非公共服务之中，城市道路等投 812023 年北京工业大学学报（社会科学版）资性公共品供给增加，教育、医疗等公共服务供给滞后25。研究表明,土地财政收入的增加速度,对全市范围内每万人普通中小学专任教师的数量增长产生了显著的负影响26。但乡村家庭对于 优质义务教育资源的追逐,恰恰是我国人口向城市流动的主要原因之一囚。2000年以后，随迁子 女教育由借读政策转为“两为主”，即人口流入地政府和公办学校承担主要责任，流动家庭与本地 家庭、中央政府与地方政府之间的利益不一致凸显28。根据户籍差别化地供给基础教育等非经济 发展属性的公共品,是地方政府配置资源时符合经济效率的理性选择29。但也有研究指出,21世纪以来，服务型政府的建设逐步由地方试验上升为国家战略30，中央政府 在财政上推行公共服务支出均等化，在考核上打破唯GDP的评价体系31。尤其是2014年我国新型 城镇化战略开始施行之后，诸如公共品供给、公共服务体系、社会再分配等相关政绩也逐步被纳入考 察，地方政府在追求经济发展的同时也会兼顾公共服务。这种兼顾效率与公平的努力表现在保留户 籍工具性的同时,着力提升土地、劳动力等资源跨地区配置效率，兼顾经济增长与服务共享32O综上,现有研究中服务型政府的逻辑难以解释户籍改革滞后地区的地方政府行为。发展型政 府的逻辑虽然能够解释开放落户困难的原因，但是将地方政府的消极执行归因于为了降低市民化 财政负担或以土地谋求经济利益33,仍然难以解释为何存在一部分经济发展程度高、土地财政依 赖程度低的小城市,也在中央三令五申的情况下消极执行户籍改革。本文试图通过江苏省A市的 案例来回答这一问题。三、案例描述:不孚众望的小城市江苏省A市自改革开放初期便锐意进取，现如今制造业高度发达，地方经济发展并不依赖土 地财政。在2014年最新调整的城市规模类型划分中,A市属于I型小城市,按中央要求属于应全 面放开落户限制的城市类型。本文将与A市行政面积差异较大，但户籍人口密度、经济发展程度、产业结构均较为接近的东莞市，以及A市所属的地级市B市进行城市规模对比（详见表1）。表1 2015年A市、B市、东莞市的城市规模对比市区面积/城区面积/建成区面积/城区户籍人口/城区暂住人口/城市平方公里平方公里平方公里万人万人A市931.51148.3072.0040.312.60B市4 652.841 523.88458.29256.7743.04东莞市2 465.002 465.00932.05195.00400.80资料来源:各市统计年鉴，城乡建设统计年鉴。表23与图2显示无论在政策文本还是执行结果层面,A市户籍改革均存在滞后。就政策文 本而言,A市2017年底仍以投资、购房作为落户条件，对于纳税金额和购房面积的要求不仅严于其 所属的地级市B市，也严于积极改革的特大城市东莞市。就政策实施结果而言,A市新增落户人口我国城市规模划分标准中测量范围经历了“市区和近郊一一市辖区一一城区”的转变，人口统计口径经历了“非农业户籍人口一一总人口一一常住人口”的转变。2014年10月29日，国务院印发 关于调整城市规模划分标准的 通知，以城区常住人口