“双积分”政策能否促进新能源汽车实质性创新.pdf

DOI:10.15918/j.jbitss1009-3370.2023.1135“双积分”政策能否促进新能源汽车实质性创新史丹1,2，明星1（1.中国社会科学院工业经济研究所，北京100006；2.浙江财经大学中国社会科学院大学浙江研究院，北京 100006）摘要：中国的新能源汽车产业政策逐渐从早期的选择性政策过渡到功能性的“双积分”政策，以构建促进新能源汽车产业发展的长效机制。以中国新能源汽车（整车）上市公司作为实验组，通过倾向性得分匹配方法从非汽车制造企业中匹配出对照组，使用双重差分模型，检验“双积分”政策对新能源汽车企业技术创新的激励效应。研究结果表明：（1）“双积分”政策显著激励了新能源汽车企业“实质性”创新行为；（2）“双积分”政策同时也激励了“策略性”创新行为；（3）这种激励效应在国有企业中显著，对非国有企业未造成显著影响，而无论国有企业还是非国有企业，其研发投入都显著促进了“实质性”创新；（4）地区的异质性分析显示，市场化水平较高的东部地区激励效应更为显著，西部地区不显著，而企业规模可以平衡这种异质性的影响。因此，政府应继续完善“双积分”政策，加强对非国有企业的引导，对市场水平较弱的地区给予针对性的支持。关键词：新能源汽车；“双积分”政策；功能性政策；实质性创新；PSM-DID中图分类号:F237.1文献标志码:A文章编号:1009-3370(2023)04004012党的二十大报告指出，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。发展新能源汽车是中国实现低碳发展、双碳目标的重要举措，也为中国赶超世界汽车强国提供了可行路径。2009 年以来，中国推出一系列财政补贴和税收减免等补贴型产业政策，助推中国新能源汽车产销量快速增长。从 2015 年到现在，中国新能源汽车产销量一直位于世界首位。然而，现行的财税政策是一种选择性政策，在推动产业发展的同时，可能引发企业“策略性”创新行为1，企业为了套取政策利益，偏好创新的数量，而忽略了质量，与国家通过产业政策促进新能源汽车高质量发展的目标不相一致2。世界汽车强国已转型为“功能性”产业政策3。中国的产业政策也正逐渐从选择性产业政策转向功能性产业政策4。2017 年 9 月，中国发布乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法(以下简称“双积分”政策)，用维护市场环境代替政府直接干预，逐渐成为新能源汽车产业的主要政策。功能性的“双积分”政策能否促进中国新能源汽车企业高质量的“实质性”创新，推动新能源汽车产业高质量发展，关乎中国汽车产业的发展。现有学者对新能源汽车产业政策创新激励效应的研究主要关注“扶持性”和“门槛性”政策5-6。“扶持性”政策主要通过“财政补贴”和“税收减免”等方式为新能源汽车生产企业提供直接支持。大多数研究认为，“扶持性”政策虽然有助于提高企业专利数量，但更偏向于激励企业“策略性”创新。“门槛性”政策主要以新能源汽车推广应用推荐目录为代表，对新能源汽车进入市场提出约束要求。这类政策被认为能够更好地促进企业开展“实质性”创新。两类政策的创新激励绩效在不同发展阶段存在差异2，两者的“抑扬结合”能发挥更有效的创新激励7。“扶持性”和“门槛性”政策都是以政府为主导，用不同的方式对特定的企业进行选择性支持，属于选择性产业政策，而“双积分”政策并不针对特定企业，政府主要制定积分标准和搭建交易平台，旨在通过市场机制来推动产业发展，属于功能性产业政策。“功能性”和“选择性”产业政策在措施和机理等方面存在差异8。目前针对功能性产业政策的创新激励效应的研究较少。中国的“双积分”政策借鉴了美国零排放汽车(ZEV)积分政策。学界的研究表明，ZEV 积分政策促进收稿日期：2023-06-21基金项目：国家自然科学基金专项项目“面向碳中和的中国经济转型模式构建研究”（72140001）；中国社会科学院博士后创新项目“高低端颠覆性创新模式研究以新能源汽车为例”；中国社科院登峰战略优势学科（产业经济学）项目作者简介：史丹（1961）女，博士，中国社会科学院工业经济研究所所长，浙江财经大学中国社会科学院大学浙江研究院项目负责人，研究员，E-mail:S；明星（1985），女，博士，助理研究员，E-mail:第25卷第4期北京理工大学学报（社会科学版）Vol.25No.42023年7月JOURNALOFBEIJINGINSTITUTEOFTECHNOLOGY(SOCIALSCIENCESEDITION)Jul.2023了新能源汽车企业研发创新。Syke 等9认为，ZEV 积分政策可以有效解决技术创新外部性带来的搭便车问题。Stokes 等10的研究表明，ZEV 积分政策能够促进汽车产业的研发投入和技术成熟。少数学者针对中国“双积分”政策激励企业技术创新效应展开研究。李旭等11研究“双积分”政策背景下新能源汽车企业研发投入的规模、强度和结构的变化，结果表明“双积分”政策显著促进了新能源汽车企业的研发投入。刘金亚等12在李旭等11的基础上做进一步研究，研究表明“双积分”政策通过扩大研发投入规模和调整人才结构促进了新能源汽车企业的创新绩效。目前，“双积分”政策对企业技术创新影响的理论研究和实证研究较少，也未区分政策促进的是“策略性”创新还是“实质性”创新。因此，本文研究中国“双积分”政策对新能源汽车企业不同技术创新类型的影响，重点考察中国“双积分”政策能否促进新能源汽车企业实质性创新，以期为政府制定新能源汽车产业政策提供参考，并期望对功能性产业政策能否促进企业实质性创新这一理论问题研究提供经验证据。一、政策背景、理论分析和研究假设（一）“双积分”政策背景产业政策是推动中国新能源汽车产业发展的重要推力。2001 年以来，中国政府出台了一系列政策支持新能源汽车产业的发展，这些政策大体上可以分为三个阶段：（1）技术培育阶段强选择性政策。2001 年，中国将新能源汽车列入国家“十五”期间的“863”重大科技专项，标志着中国开始对新能源汽车产业发展开启政策支持。科技部通过科技经费立项直接支持重点企业开展关键技术研发。重大科技专项明显带动镍氢和锂离子电池、车用燃料电池、车用电机等关键技术发展，同时培育汽车企业通过自主创新创立新能源汽车自主品牌，形成新能源汽车产业基地。这个阶段的政策表现为强选择性：政府重点支持了极少数企业，同时对发展的技术进行了指定。（2）市场推广阶段弱选择性政策。这个阶段的标志是 2009 年财政部和科技部联合发布了节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法，以财政政策对推广使用新能源汽车给予补助。补助的必要条件是新能源汽车必须在节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录(2016 年更名为新能源汽车推广应用推荐车型目录，以下简称“目录”)中。这个阶段的政策表现为弱选择性：政府通过财政政策广泛支持符合要求的企业，目录由企业自主申报，且仅对技术水平提出考核要求。然而，由于高额补贴和不够严格的监督机制，2016 年新能源汽车行业爆出大量“骗补”行为。此后，新能源汽车进入“补贴退坡”阶段。（3）质量提升阶段功能性政策。2017 年工业和信息化部审议通过并联合多部门发布了乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法（以下简称“双积分”政策），标志着中国从选择性政策转向功能性政策。政府不直接补贴企业，而是通过提出积分核算办法和达标要求并构建积分交易和管理平台，为企业提供更公平的竞争环境，从而建立新能源汽车产业发展的长效机制。值得注意的是，在政府开始“双积分”政策之前，2014 年政府已经制定了关于新能源汽车充电设施建设奖励的通知和关于加强城市停车设施建设的指导意见等功能性政策，可见政府转向功能性产业政策并不完全是对应“骗补”行为的被动性选择，更多的是基于产业发展阶段主动地进行政策调整。（二）理论分析和研究假设专利申请是衡量企业技术创新行为的最主要工具。中国的专利可以分为发明专利、实用新型专利和外观设计专利。一般文献默认企业的专利申请都是高质量的创新行为，都能够带来技术进步和提升竞争优势1。然而研究表明，并不是所有专利的目的都在于提升技术水平，有时也可能是为了获取政策补贴的“策略性”创新（strategicbehavior）行为13-14。发明型专利的技术创新性强，是一种高质量的“实质性”创新（substantialinnovation）行为，但是发明专利的周期长、难度大和风险高，需要企业投入大量的人力和资金，其创新成果还具有外部性。因此，当企业为了获取某种政府补助，去迎合政府政策和监管要求，会倾向于申请创新性相对弱、难度和风险更小的实用新型专利和外观设计专利。例如，Tong 等14的研究发现，中国第二次修订后的专利法，只是增加了实用新型专利和外观设计专利的数量，并没有显著增加发明专利的数量。产业政策的最终目的在于促进产业的高质量发展。因此，在考察产业政策的技术创新激励效应时，有必要区分企业的“策略性”创新行为和“实质性”创新行为。2023 年第 4 期史丹等:“双积分”政策能否促进新能源汽车实质性创新41产业政策是激励企业开展技术创新活动的重要工具。技术创新能够带来技术进步，提升企业的竞争优势，但是其具有技术溢出效应，存在被其他企业模仿的风险，因此企业的技术创新行为往往需要国家宏观产业政策的激励和保障。不同的政策类型，其运作机理和实施手段不同，引导的企业创新行为也不尽一致。改革开放以来，中国从计划管理与选择性产业政策（selectiveindustrialpolicy）混合的产业政策体系转向了选择性产业政策为主、以功能性产业政策（selectiveindustrialpolicy）为辅的产业政策体系4。在选择性产业政策中，政府挑选特定的行业、企业、产品和技术来发展、代替市场筛选机制，直接影响企业微观经济活动。产业政策的目的在于推动产业发展，政府在给企业财政补贴和税收优惠时，都会提出相应的条件。只有当政府认为企业在开展推动产业进步的技术创新时，才会给予财政补贴或税收优惠15。但是由于专业知识和实践的局限性，政府难以预见技术的演进前景和产业的发展路线，此外政府也不可能掌握企业的全部信息。因此，企业容易产生“寻补贴”的意愿，迎合产业政策的要求，开展追求“速度”和“数量”的创新，来释放政府看得见的创新信号。这种产业政策难以推动技术进步和产品升级。新能源汽车的产业政策正在从早期的财税补贴选择性产业政策向“双积分”等功能性产业政策转变。功能性产业政策的目的在于构建市场机制，通过维护企业间市场份额的公平竞争促进企业技术创新，推动产业高质量发展4。在功能性产业政策中，市场机制是推动产业创新的主导力量，政府为市场机制的有效运行提供良好的政策环境。因此，企业创新的目的不再是获取政府的补助，而是希望通过技术创新提升技术水平，从而走在市场的前沿，在激烈的市场竞争中赢得更多的市场份额。产业政策能够通过市场竞争机制无差别地促进企业的技术创新15。此时，企业创新是一种高质量的“实质性”创新，帮助企业获得竞争优势，同时促进技术进步，推动产业高质量发展。“双积分”政策通过新能源汽车积分交易体系，能够利用市场手段，为新能源汽车长效发展建立高效稳定的促进机制。新能源汽车企业通过技术创新积累的 NEV 正积分，可以通过市场交易获得回报，从而补偿技术创新过程中的高研发投入。这种市场补偿政策设计可以有效衔接原有的国家补贴政策。此外，“双积分”政策还是一种规制型功能性产业政策。“波特假说”认为，虽然环境规制提高了企业的技术成本，但同时提高了市场门槛，企业可以通过技术创新，获得竞争优势，从而获得超过环境规制成本的“补偿性收益”16。“双积分”政策建立了积分核算制度，明确了积分核算方法，并设立了车企新能源汽车积分的比例要求。这种核算标准和门槛也会根据技术的发展不断提高。比如，2017 年发布的“双积分”政策规定 20182020 年新能源汽车积分比例要求分别为8%、10%和 12%；2020 年修改了“双积分”政策提高比例要求，规定 20212023 年比例要求分别 14%、16%、18%。在次年结算