浅析用地审批权限下放对铁路站城融合发展的影响_刘伟.pdf

19浅析用地审批权限下放对铁路站城融合发展的影响刘 伟广东省建筑设计研究院有限公司 广东 广州 510010摘 要：随着我国铁路快速发展，铁路站城融合发展进程刻不容缓，是城市高质量发展的必然选择，也是路地双方合作共赢的最终目标。但是当前铁路综合开发面临建设用地指标受限、路地合作不足，规划协调不充分、站城割裂的挑战，其推进进程并不十分理想。文章从阐述我国土地管理基本概念出发；梳理基于国土空间规划体系的建设用地指标总量控制、分层级下达的机制背景下，各级政府土地利用指标预分配总量及流程；深入解读用地审批权下放新规的要点及政策影响；继而分析了用地审批权下放赋予省级政府更大自主权力，可自带建设用地指标和灵活调配指标，深化路地合作共赢，以及可缩减土地征收审批时间，提高各方开发积极性，以期为当前铁路综合开发面临的挑战提供解题思路，为铁路站城融合发展提供基础研究。关键词：铁路综合开发；土地管理；用地审批权下放；站城融合DOI:10.19569/119313/tu.202313007近年来随着铁路建设里程的迅猛增长，铁路快速发展，铁路交通已经从主要解决交通运能问题转变为站城融合与综合开发高质量发展新阶段，无论是铁路主管部门、各级政府和轨道主体，都将铁路综合开发作为推动新时代城市高质量发展、解决铁路可持续建设的重要路径1。1 铁路综合开发的定义及内涵1.1 铁路综合开发定义2014年国务院办公厅印发关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发201437号）后，国务院各部委、各省市政府相继出台相关政策，以支持和指引铁路站点及周边土地综合开发工作，铁路综合开发理论及实践得到较快发展。铁路综合开发概念在学术上众说纷纭，总体可理解为是指铁路建设投资主体或关联方依据国家相关法律法规，在市场化土地开发的框架下，进行铁路沿线土地开发，或者通过积极运营通过土地开发而形成的资产获得收益，将所得收益主要用于支持铁路建设和补助亏损的经营活动2。1.2 铁路综合开发内涵铁路综合开发主要是围绕铁路客运站场进行综合开发，一般包括两个范围的开发。其一为紧邻站场，作为铁路客流交通换乘出租车、社会停车场、公交首末站等其它城市客运交通设施布局所必需的用地空间，该部分用地往往作为交通用地性质纳入轨道线路可研一同报批，业主多为铁路建设投资主体；其二为站场周边约500-800米范围，主要布局城市商业、商务、住宅等功能，该部分可开发用地业主为地方政府。所以，铁路综合开发实质是铁路建设投资主体与地方政府就客运站场周边一定区域范围共同进行开发的过程。2 铁路综合开发挑战国家出台系列政策鼓励地方政府牵头建立投资建设主体、管理运营主体、综合开发主体等多方合作开发机制，完善支持铁路建设投资主体及出资人参与铁路车站周边区域综合开发3。铁路综合开发作为协调铁路交通与土地利用的有效途径，已经得到广泛运用，但同时也面临一些挑战。2.1 建设用地指标受限，路地合作不足铁路建设、投资及紧邻站场布局的交通衔接设施所需城市土地的管理，分别由铁路企业、发改和地方政府负责4。铁路企业及发改部门对于铁路站场及站前紧邻地块布局交通衔接设施的空间，由于用地规模较小及管理界面复杂等限制，其独立综合开发效益并不十分理想，往往容易被忽视；而周边其它土地开发事权属于地方政府，地方政府要想最大化享受铁路交通带来的客流红利，往往需要与铁路主体合作，投入较多的建设用地指标。在城市新增建设用地指标总量控制的背景下，城市在其它区域发展所需的建设用地指标需相应减少，对于地方城市发展在一定程度上存在较大影响，使得路地双方合作难以得到更为深入的协作。2.2 规划协调不充分，站城割裂铁路线网规划与城市规划协调存在先天不足。铁路部门进行线站位选址时多从技术、工期和建设成本角度出发，对于地方经济社会发展需求很难全面统筹研究，往往容易出现一些站场远离城市活力区，位于农用地和未利用地等非开发地区，受限于缺乏建设用地指标，未能与地区规划良好协同；或者即使位于城市规划活力地区，由于铁路建设工期及技术安全需要，先于地区规划建设，错过铁路建设时间窗口，出现站城割裂现象5。3 当前土地管理机制3.1 土地管理基本概念我国全部土地实行社会主义公有制，即全民所有制和城市规划20劳动群众集体所有制，城市市区的土地归国家所有；城市郊区及农村的土地归农民集体所有。国家将土地划分为农用地、建设用地和未利用地，为保障公共利益的需要，通过编制土地利用总体规划规定土地用途，实行土地用途管制，对土地利用强度、地类变更等土地利用变化行为的干预和管控，主要包括农用地转用、土地征收和审批等。图1 土地规划分类体系示意图3.2 土地利用计划我国土地利用总体规划实行分级审批，审批主体包括国务院、省级人民政府、省级人民政府授权的设区的市及自治州人民政府。在土地指标控制方面主要由省市将指标层层分解到县一级，各级人民政府通过加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。在指标总量控制、层级下达的体制机制背景下，在新增建设用地计划指标下达前，各层级政府可依据土地利用年度计划管理办法的规定，可以按照不超过上一年度国家下达新增建设用地计划指标总量的百分之五十预先安排使用，用以保障重点项目等的前瞻实施，在一定程度上可增强建设用地指标管控弹性。图2 土地利用计划预分配方案示意图3.3 用地审批新规改革开放以来，农地非农化为经济社会稳定发展提供了必要的土地要素支撑，但在发展中面临市场挑战，存在市场调节失灵的情况，并由此产生过度非农化和粗放利用等问题6。国家实施土地管制可以最小的农地损失成本实现经济社会生态综合效益最大化，实现空间有序开发和底线安全保障“共赢”提供了重要支撑。但严格的用地审批制度客观上导致了用地审批程序较多、周期较长，难以满足简化行政审批、提升用地配置效率的要求。面临复杂的市场环境调节、社会快速发展要求、人民高效高品质生活需求等，我国土地管理制度经过多次深化改革，于2020年3月，国务院印发关于授权和委托用地审批权的决定（国发20204号）。（1）政策要点该政策主要对农用地转建设用地及土地征收审批权限提出了新规定。在农用地转建设用地方面，将永久基本农田转为建设用地的；对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的；以及对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。图3 农用地转建设用地审批事权下放示意图政策同时提出将原需由国务院批准征收的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，委托部分试点省、城市规划21自治区、直辖市人民政府批准。图4 土地征收审批事权下放示意图（2）政策影响在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，该政策以“放”促进了“放管服”改革，改革土地管理制度，从注重审批向完善监管和提供优质服务转变，赋予省级人民政府更大用地自主权，加强了国家及各级政府土地治理体系和治理能力现代化建设。4 用地审批权限下放的利好用地审批权限下放新规赋予省级政府更大权力，主要表现在建设用地指标统筹分配、土地利用增效、项目落地增效、城乡发展提质方面，同时也给铁路综合开发带来利好。4.1 可自带建设用地指标和灵活调配指标，深化路地合作共赢对于省方主导的铁路建设综合开发项目，权力下放，赋予省级政府更大自主权力，可因地制宜、因情施策，通过衔接各地市土地利年度计划，总体统筹和批准建设用地指标分配方案，实现跨区域调配建设用地指标，使建设用地资源向核心城市集中；同时，省方可自带指标，进一步与地市磋商，平衡各方利益，达到省市合作共赢。作为省方出资代表的铁路建设企业及相关部门可通过建设用地指标调配，对于条件优越、周边市场环境较好的铁路站场通过获得更大的开发建设指标，实现开发效益最大化，同时也有利于地方政府以铁路站场为核心，构建城市发展核心，实现高质量发展。4.2 审批时间缩减，提高各方开发积极性面对部分铁路站场周边以非开发用地为主的挑战，用地审批权下放赋予省级政府权力可调整土地利用空间布局，加快农用地审批转换流程，缩减用地审批程序和时间，使得土地转换审批有了更大的自主空间，在促进站场开发与地方规划协同，消解站城割裂的同时，有利于提高地方政府、投资主体以及开发商积极性，加快铁路综合开发进程，助力项目落地。5 结论铁路站场及周边土地综合开发是国家铁路高质量发展的重要导向之一，也是地方政府实施铁路重大基础设施建设项目拉动地方经济社会发展、促进区域新型城镇化进程的重要路径。而当前铁路综合开发面临建设用地指标受限，路地合作不足、规划协调不充分，站城割裂的挑战。在国家实行土地政策改革，下放用地审批权限至省级政府的政策机遇下，铁路综合开发项目应紧抓政策机遇，通过自带建设用地指标和跨区域灵活调配指标，缩减土地征收审批时间，提高各方开发积极性，平衡各方利益，可较好的解决铁路综合开发所处的困境，进一步保障项目落地，实现路地合作共赢。参考文献：1 朱德荣.打造新名片,跑出加速度站城融合与综合开发的品牌建设之路J.世界建筑,2022(s1):10-11.2 陈焕然.铁路沿线土地综合开发的破与立迈入高铁建设新时代后铁路沿线土地综合开发策略分析J.住宅与房地产,2022,30:34-41.3 熊玮,靳丽芳,肖文华等.杭绍台铁路站点及周边土地综合开发潜力与对策分析J.中国铁路,2022,10:27-31.4 贾梦蛟,王思丰,罗鹏.协作治理视角下的广州城际铁路客运场站综合开发策略J.规划设计,2022,4:115-120.5 赵雲泰.用地审批的制度变迁与治理逻辑J.中国土地,2020,4:4-6.6 赵雲泰,黄贤金,陈志刚,等.基于DEA的中国农地非农化效率及其变化J.长江流域资源与环境,2011,11:1228-1234.作者简介：刘伟，硕士，广东省建筑设计研究院有限公司，工程师，研究方向：致力基于当前我国土地管理及相关政策指引下，铁路站城融合发展的研究及实践等。城市规划