检察视阈下“督促监护令”与“强制家庭教育指导”制度之完善.pdf

72023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期中图分类号:D925.2 文献标识码:A 文章编号:16729285（2023）02000708检察视阈下“督促监护令”与“强制家庭教育指导”制度之完善北京市朝阳区人民检察院课题组1【摘 要】未成年人家庭保护对于未成年人健康成长至关重要。未成年监护人应当切实履行监护职责，正确实施家庭教育，以减少和避免因监护不当导致未成年人实施严重不良行为或者犯罪行为，同时降低未成年人受到违法犯罪侵害的可能。检察机关作为法律监督机关，应积极通过“督促监护令”或者“强制家庭教育指导”等制度的落实开展监护监督。要正确处理制度之间的关系，寻求应对之策以解决两项制度在落实过程中存在的问题。【关键词】家庭保护 督促监护令 强制家庭教育指导 刚性2021 年，新修订实施的 中华人民共和国未成年人保护法（以下简称 未成年人保护法）在“家庭保护”一章中强调家庭在未成年人保护工作中的基础性作用，该章第 16 条明确规定了未成年人的父母或者其他监护人应当履行监护职责，第 15 条则要求未成年人的父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，接受家庭教育指导。在未成年人发展过程中，父母等监护人是否能够切实履行监护职责，提升其家庭教育能力，对于未成年人能否健康成长至关重要。实践中，相当部分未成年人实施不良行为，乃至违法犯罪行为，抑或是遭受违法犯罪侵害，均与父母等监护人未能切实履行监护职责、缺乏科学的家庭教育知识有密切关系。正因如此，为更好将 未成年人保护法“家庭保护”一章相关规定落实落地，2021 年 6 月 1 日起，最高人民检察院决定检察机关在办理涉未成年人案件中开展“督促监护令”工作，以监督、干预、督促、引导未成年人的监护人切实履行监护职责。同时，2022 年 1 月 1 日生效实施的中华人民共和国家庭教育促进法（以下简称家庭教育促进法）第 49 条规定，检察机关在办理案件过程中，发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为，或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的，根据情况对父母或者其他监护人予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。“督促监护令”与“强制家庭教育指导”在未成年人检察工作中，作为一项正式的制度确立起来。实践中，“督促监护令”与“强制家庭教育指导”制度往往作为“孪生姐妹”同时适用，因此需综合研究两项制度。1课题组成员：杨征军，北京市朝阳区人民检察院副检察长；李雨聪，北京市朝阳区人民检察院第七检察部检察官；李建林，北京市朝阳区人民检察院第七检察部检察官助理。8一、“督促监护令”与“强制家庭教育指导”制度的理论基础（一）“督促监护令”制度的理论基础2021 年 6 月 1 日，最高人民检察院决定检察机关开展“督促监护令”工作并制定专门意见。“督促监护令”制度作为检察机关监护监督权的体现，旨在通过监督、干预、督促、引导未成年人的监护人切实履行监护职责，以推动解决涉未成年人案件背后家庭监护不力的难点问题。“督促监护令”制度的开展背后有着深刻的理论根基与立法依据：一是家庭监护具有重要性。青少年犯罪心理学实证研究表明，在青少年犯罪发展因素分析方面，一个稳定的、安全、相互支持的家庭在预防青少年的违法犯罪中极其重要。有研究表明父母不良教养方式、不良的家庭环境以及缺损的家庭结构是引发青少年犯罪的家庭因素。2因此强化家庭监护，改善家庭教育方式及环境对于抑制青少年犯罪至关重要。二是国家监护原则的要求。未成年人保护法 第 7 条3规定了国家监护对于父母等监护人监护的补足，对于该条的理解，需要从两个方面予以把握：一方面国家承担最终监护责任，若父母等监护人监护存在缺失或者不足时，可以通过指导、支持、帮助和监督等手段，强化父母等监护，帮助不良监护方式回归“正轨”，甚至在必要时通过撤销监护人资格等手段替代父母等监护；另一方面，遵循“比例”原则，并非父母等监护存在履职不到位，就一律通过“替代监护”的方式，而是全面考虑监护履职缺失给未成年人权益造成侵害的“严重”程度，监护干预所要达到的目的以及监护干预（包括替代监护和其他监护干预）可能给未成年人权益造成损害的风险和监护履职缺失造成权益的现实侵害和将来风险是否“呈比例”予以综合判定。检察机关对于监护缺失的未成年监护人制发“督促监护令”正是国家责任的要求，同时通过“督促监护令”来监督监护履职而不是通过相关部门采取撤销监护人资格的方式，更是体现了在监护干预方面“比例”原则的遵循。根据最高人民检察院关于在办理涉未成年人案件中开展“督促监护令”工作的意见，当未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益的，应当依法予以训诫，并可以通过制发“督促监护令”的方式书面督促依法履行监护职责。4（二）“强制家庭教育指导”制度的理论基础近年来，检察机关探索的“强制亲职教育”5制度，于 2022 年在家庭教育促进法中得到了明确的规定。从家庭教育促进法第 49 条6规定来看，该制度适用情形包括未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为；未成年人的父母或者监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益。在家庭教育促进法正式实施之前，最高人民检察院、全国妇联、中国关心下一代工作委员会联合下发关于在办理涉未成年人案件中全面开展家庭教育指导工作的意见规定了涉案未成年人家庭教育指导、失管未成年人家庭教育指导及预防性家庭教育指导等类型。其中涉案未成年人家庭教育指导规定为“责令接受”、失管未成年人家庭教育指导规定为“应当提供”。关于“强制家庭教育指导”，需要从“家庭教育指导”“强制性”两方面着手理解。首先，对于“家庭教育指导”的2王龑、贾林祥：青少年犯罪成因探析，江苏师范大学学报（教育科学版）2014 年第 2 期，第 5 页。3 未成年人保护法 第7条规定：“未成年人的父母或者其他监护人依法对未成年人承担监护职责。国家采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责。”4具体情形包括（1）监护人不依法履行监护职责导致未成年人违法犯罪或者受到刑事侵害；（2）对未成年人不良行为和违法犯罪行为没有及时预防、管教和制止；（3）不积极协助、配合做好对涉罪未成年人矫治教育；（4）其他未依法履行抚养、教育、保护职责，严重影响未成年人健康成长或者合法权益保障等。5由于法律条文使用了家庭教育指导，所以该制度后文统称为“强制家庭教育指导”。6该条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中，发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为，或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的，根据情况对父母或者其他监护人予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。”北京市朝阳区人民检察院课题组：检察视阈下“督促监护令”与“强制家庭教育指导”制度之完善92023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期理解，要准确把握家庭教育促进法对于“家庭教育”的相关规定。根据该法第 2 条7、第 3 条8规定，“家庭教育”内涵主要有三个方面：一是家庭教育促进法规定的“家庭教育”主要是父母或其他监护人针对子女等未成年人实施的，是较为狭义的“家庭教育”即亲职教育，本身并不包括子职教育等其他较为广义的“家庭教育”，之所以要通过法律予以专门规定此类狭义的“家庭教育”，理由在于一方面考虑父母作为未成年人的监护人，家庭教育本属于监护职责的其中一个方面，已有中华人民共和国民法典 未成年人保护法等法律进行明确规定，同时从最有利于未成年人的原则，未成年人健康成长等角度，有必要将父母等监护人的家庭教育义务法定化，而其他类型的家庭教育则更适宜通过其他社会规范予以规制。二是家庭教育具有全面性，涉及道德品质、身体素质、生活技能、文化修养、行为习惯等方面，不过虽然具有全面性，但其本身应当与学校教育等相互补充，各有侧重。家庭教育的根本任务在于道德品质教育，此类教育最为核心。三是家庭教育的目的在于促进未成年人健康成长，其实施本身应当坚持最有利于未成年人的原则，既要符合家庭教育促进法第 5 条规定“家庭教育要求”9，同时也要坚持未成年人保护法第 4 条关于“处理涉及未成年人事项的要求”10。其次，关于“强制性”的理解，必须明确家庭教育促进法在第三章“国家支持”、第四章“社会协同”中还规定了国家机关、社会组织开展的一系列形式的家庭教育指导，但这些家庭教育指导不一定具有“法定强制性”，而第 49 条规定的“责令接受家庭教育指导”是作为法律责任存在的，父母或者其他监护人应当履行。（三）“督促监护令”与“强制家庭教育指导”之间的关系关于“督促监护令”与“强制家庭教育指导”之间的关系，一是两者的侧重点有所不同。“督促监护令”强调督促有监护能力的监护人履行职责，其目的是为了“提醒”监护人树立起监护意识，切实履行其监护义务；而“强制家庭教育指导”则是针对教育能力不足、欠缺或者存在问题的监护人，通过接受家庭教育指导，增进其家庭教育知识，提升其家庭教育能力。同时“督促监护令”通常只需明确“不履行监护职责”与“未成年人违法犯罪、实施不良行为、遭受侵害”存在因果关系或者具有风险提升即可以制发，虽然该文书内容往往涵盖“督促监护的内容、方法”，但“督促”本身是该制度更为关注的。而“强制家庭教育指导”针对的是“教育能力不足”的监护人，在是否责令监护人接受家庭教育指导方面，除需考虑是否符合“强制家庭教育指导”的“事实”条件外，更需要评估涉案未成年人的监护人家庭教育能力，且经过评估，不一定必须作出“强制家庭教育指导”，7第 2 条规定：“本法所称家庭教育，是指父母或者其他监护人为促进未成年人全面健康成长，对其实施的道德品质、身体素质、生活技能、文化修养、行为习惯等方面的培育、引导和影响。”8第 3 条规定：“家庭教育以立德树人为根本任务，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进未成年人健康成长。”9 家庭教育促进法第 5 条：“家庭教育应当符合以下要求：（一）尊重未成年人身心发展规律和个体差异；（二）尊重未成年人人格尊严，保护未成年人隐私权和个人信息，保障未成年人合法权益；（三）遵循家庭教育特点，贯彻科学的家庭教育理念和方法；（四）家庭教育、学校教育、社会教育紧密结合、协调一致；（五）结合实际情况采取灵活多样的措施。”10 未成年人保护法第 4 条：“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则。处理涉及未成年人事项，应当符合下列要求：（一）给予未成年人特殊、优先保护；（二）尊重未成年人人格尊严；（三）保护未成年人隐私权和个人信息；（四）适应未成年人身心健康发展的规律和特点；（五）听取未成年人的意见；（六）保护与教育相结合。”10若监护人能够自行改善其家庭教育能力，此时可以单独制发“督促监护令”，而无需责令其接受家庭教育指导。同时在过程中，检察机关更多做为该项制度实施执行的“开启者”，由于家庭教育本身具有一定专业性，此时通过链接家庭教育指导机构提供专业化的家庭教育理念、知识、技能更为科学，因此“强制家庭教育指导”的后续实施更加强调社会支持体系的支撑。二是两者在运行过程中并非截然分立，而是互为补充。家庭教育本身即是父母等监护人履行监护职责的体现，因此“督促监护令”文书本身往往涵盖一些督促提升家庭教育的内容，在实际工作中两者可以并列，符合“督促监护令”制发条件同时，也可能符合“强制家庭教育指导”条件时可以根据个案不同情况、特点，决定是否合并适用。二、“督促监护令”与“强制家庭教育指导”制度的实践运作（一）各地“督促监护令”制度的实践运作从目前各地的“督促监护令”运行实践来看，目前“督促监护令”制度的工作开展具有下列特点：1.“督促监护令”适用情形较为广泛。第一类情形，监护人的监护缺位导致未成年人实施不良行为或者违法犯罪行为。其中既可以作为“临界预防”手段面向未达到刑事责任年龄的未成年人的监护人，也可以作为“观护帮教”形式适用于不起诉或者附条件不起诉决定的未成年人的监护人，同时也可以适用于实施犯罪而提起公诉的未成年人的监护人。11第二类情形，监护人的监护缺位导致未