启东市新型城镇化建设的现实困境及对策研究_黄云峰.pdf

http:/2023年5月 第14卷 第9期启东市新型城镇化建设的现实困境及对策研究黄云峰江苏省启东市委党校，江苏启东226200摘要：深入实施新型城镇化战略，推进新型城镇化建设，是江苏省启东市贯彻落实党的二十大精神、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重大举措，也是推动经济社会高质量发展、打造沪苏一体化融合发展窗口城市的重要抓手。但目前，启东市新型城镇化建设仍面临诸多现实困境，如思想认识不到位、规划引领作用发挥不充分、产业支撑力有待加强、城镇集聚效应不明显、保障措施跟进不够等。为了有效解决这些问题，启东市要统一思想认识，形成新型城镇化建设的强大合力；强化规划引领，优化新型城镇化建设的空间布局；加快载体建设，提升新型城镇化建设的集聚效应；夯实产业支撑，提供新型城镇化建设的不竭动力；深化改革创新，完善新型城镇化建设的保障机制。关键词：新型城镇化；现实困境；启东市中图分类号：F299.27文献标志码：A文章编号：1674-7909（2023）09-29-40引言党的二十大报告明确提出：“深入实施新型城镇化战略，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”1推进新型城镇化建设是贯彻落实党的二十大精神、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重大举措，也是推动江苏省南通市启东市经济社会高质量发展、打造沪苏一体化融合发展窗口城市的重要抓手。近年来，启东市认真贯彻落实中央城镇化工作会议精神及江苏省、南通市新型城镇化战略部署，全面实施以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化战略，积极稳妥推进新型城镇化建设，取得了显著成效，但也存在一些问题急需解决。1启东市新型城镇化建设现状启东市位于长江入海口北岸，是江苏省辖县级市，由南通市代管。启东市下辖12个建制镇（园区）、2个街道办事处，有2个省级经济技术开发区。截至2021年底，启东市户籍总人口108.74万人，常住人口96.15万人，城镇化率60.7%2。近年来，启东市高度重视新型城镇化建设，将其列为年度重点工作，并作为“一把手”工程加以推进，纳入高质量发展目标考核内容；注重顶层设计，强化规划引领，组织编制 启东市“十四五”新型城镇化规划，加快编制市、镇两级总体规划和控制性详规；相继出台 关于加快推进新型城镇化建设的实施意见 和 启东市新型城镇化建设考核办法，进一步明确目标任务，切实加强组织领导，持续推进改革，狠抓工作落实。当前，启东市新型城镇化步伐明显加快，呈现出农业转移人口市民化成效显著、城镇化空间格局持续优化、城市功能品质显著提升、城乡社会建设更加完善、城乡融合体制机制初步建立等良好发展态势。2启东市新型城镇化建设面临的现实困境2.1思想认识不到位2.1.1对新型城镇化的内涵认识不清。启东市个别干部固守传统的思维定式，片面地认为新型城镇化就是搞城市扩张、征地拆迁、盖楼修路、让农民进城买房，对推进以人为核心的新型城镇化内涵缺乏全面理解和正确把握。2.1.2对新型城镇化建设的重要性认识不够。启东市个别人员对新型城镇化建设仍存在认识误区，认为新型城镇化建设属于面子工程、政绩工程，没有充分认识到新型城镇化建设在全面推进乡村振兴、推进实施扩大内需战略、推动城乡融合和区域协调发展中的作者简介：黄云峰（1973），男，硕士，高级讲师，研究方向：农村区域发展。29DOI:10.19345/ki.1674-7909.2023.09.020http:/2023年5月 第14卷 第9期重要作用，对新型城镇化建设的必要性和紧迫感尚未达成共识。2.1.3对推进新型城镇化建设缺乏信心。目前，新型城镇化建设已成为启东市工作的重中之重，但仍有部分村干部强调客观原因，存在“等靠要”思想，认为推进新型城镇化建设难度大，缺乏攻坚克难的信心和决心。2.2规划引领作用发挥不充分2.2.1规划编制相对滞后。改革开放以来，启东市部分乡镇的城乡建设规划经过多轮修编和调整，发挥了重要作用，但已不能满足现阶段经济社会发展的需要，应根据当前发展实际编制详细的新型城镇化建设规划。部分地区虽然编制了相关规划，但是内容不全面、不系统，且部分内容直接借用了之前的规划方案，内容滞后，难以满足当前的发展需要。2.2.2规划编制质量有待提高。首先，从启东市已实施的规划来看，相当一部分规划未能针对当地实际情况做科学、严谨的分析，实用性不强。其次，缺少控制性详细规划。控制性详细规划是城镇建设管理的基本依据。目前，启东市部分重大基础设施建设项目选址不符合城乡总体规划要求，导致部分地区功能分区不合理。最后，部分规划与实际情况有出入，方案征求各方面意见工作做得不到位，影响城镇化建设进度和质量。2.2.3规划执行不到位。当前，部分干部群众规划观念淡漠，依规建设的意识不强，执行规划不够严肃，存在随意改变规划的现象。2.3产业支撑力有待加强2.3.1主导产业优势不明显。经过多年的发展，启东市逐步构建了以海工及重装备、生命健康科技两大主导产业，新材料、新能源两大新兴产业，电子信息及半导体、精密机械两大优势产业为重点的“两主两新两优”产业体系。2021年，启东市实现规模工业产值1 120.58亿元，战略新兴产业产值461.58亿元（占规模以上工业产值的比重为41.2%），实现工业应税销售额1 118.01亿元3。当前，启东市主导产业大企业大项目还不多，产业链条延伸不够，产品附加值较低，发展后劲不足，竞争力不强，对财税增长的贡献不大，促进就业的能力有限。2.3.2服务业总体发展水平不高。近年来，启东市服务业增速明显放缓。目前，启东市服务业主要集中在商贸流通、餐饮住宿、交通运输、仓储物流等传统行业，金融、科技、信息、咨询等新兴产业发展较为缓慢，且企业规模普遍偏小，布局分散，缺乏实力强、带动能力强的龙头企业。城乡商贸市场体系还不完善，现有的市场发展规模小、层次低，规划和建设跟进不够。2.3.3开发区、特色专业园区发展缓慢。目前，启东市只有2个省级经济开发区，尚无国家级经济开发区。部分产业园区在前期引导企业入驻时，未着眼于产业集群发展，众多关联性不强的企业“扎堆”，影响了产业集群发展。2.4城镇集聚效应不明显2.4.1中心城区发展能级不强。近年来，启东市城市框架不断拓展，坚持新城区扩容与老城区提质并重，“中优、南进、东拓、北延”加速推进。作为县级市，启东市城区无论是在城市规模、综合实力方面，还是在功能配套、人居环境、产城融合、城市治理等方面，与长三角大中城市都存在较大差距，区域一体化和城市竞争能级不强，对周边镇村的辐射带动能力有限。2.4.2小城镇发展相对滞后。一般认为，小城镇总人口5万人以上，镇区人口2万3万人，才能达到集聚效应。目前，启东市12个建制镇中（包括3个区镇），除主城区汇龙镇外，其他11个建制镇建设规模偏小，人口集聚度偏低。此外，启东市各区镇普遍存在基础设施薄弱、公共服务供给不足、管理手段落后等问题，难以有效发挥产业、人口的承接承载作用。2.5保障措施跟进不够2.5.1城镇化建设资金短缺。城镇化建设需要大量的资金。但目前，启东市城镇化建设资金来源相对单一，以财政投入或政府投融资平台筹资为主，工商资本、社会资本、民间资本参与较少。近年来，随着房地产市场疲软，土地出让收入锐减，地方财政普遍比较困难，导致市、镇两级对新型城镇化建设资金投入明显不足。从调研情况来看，各区镇在新型城镇化建设过程中均存在资金短缺的问题。2.5.2城镇化建设用地紧张。新型城镇化建设需要大量建设用地，而启东市每年的新增建设用地计划指标只有几十公顷，可使用的用地指标与实际用地需求严重不符。加上历史基数的原因，启东市可挖掘的建设用地潜力有限。3启东市推进新型城镇化建设的对策建议3.1统一思想认识，形成新型城镇化建设的强大合力思想是行动的先导，认识是行动的动力。一是加强宣传引导。启东市应通过专题培训、媒体宣传、文体活动等形式，引导相关人员深入学习习近平总书记关于新型城镇化的重要论述，准确把握以人为核心的新30http:/型城镇化的深刻内涵，不断增强走以人为本、“四化”同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路的行动自觉4。同时，通过广播、电视、报纸等新闻媒体，对新型城镇化建设的目的、意义进行广泛宣传；在城市社区设立宣传栏，让群众了解城镇化的新思想、新举措；利用报纸、广播、电视等传统媒体，以群众喜闻乐见的形式宣传新型城镇化建设的相关政策和典型经验，使广大群众了解新型城镇化建设的重要性、紧迫性，进一步增强人们对新型城镇化建设的认识。二是要加强组织领导。启东市委、市政府要成立新型城镇化建设领导小组，负责研究制定全市新型城镇化建设工作目标和总体部署，协调解决新型城镇化建设中遇到的困难和问题；建立定期召开全市新型城镇化建设专题会议制度，由市领导带队，每年到各镇（区）调研指导一次新型城镇化建设工作；定期组织召开专题会议，研究分析全市城镇化工作形势和存在的问题。3.2强化规划引领，优化新型城镇化建设的空间布局3.2.1加快形成完整的规划体系。启东市要加快完成全市、乡镇国土空间规划和控制性详细规划的修编，推进实用性村庄规划全覆盖，制订中心城区新城建设和旧城改造详细规划、小城镇建设规划，以及与城镇建设相配套的产业发展、社会事业发展等专项规划。启东市要强化国土空间规划的基础作用，合理划分生产、生态、城镇空间，保障合理开发建设空间。启东市要建好用好“多规合一”协同平台，努力做到“发展目标、用地指标、空间坐标”相一致，形成城乡统筹、全域覆盖、要素叠加的目的。3.2.2提高规划设计的质量。首先，在制订规划的过程中，启东市应立足长远，坚持高起点规划，主动对接上海市等先进地区，以更广阔的视野科学谋划城市“成长坐标”，调整优化城镇化空间格局，全面提升城市发展品质，不断提高规划的科学性、前瞻性和持续性。其次，启东市应在完善城镇功能的基础上，充分融入当地的地域特点、江海文化特色，彰显鲜明个性，凸显文化内涵，避免城镇建设“千城一面”5。最后，启东市应更加注重城市标志性地带、标志性景观、标志性建筑的规划，努力打造城市建设新亮点，不断提升“日出江海、美丽启东”的城市美誉度。3.3加快载体建设，提升新型城镇化建设的集聚效应3.3.1加快推进主城区建设。第一，启东市应进一步做强基础、做优功能、做大商圈、做好产业，积极落实“一核、两轴、五组团”总体空间格局，加快现代服务、先进制造、科技创新、区域合作等功能集聚，完善文娱休闲、都市居住、商贸会展、高端教育、高品质医疗服务等要素配置，全面提升主城区功能承载和辐射带动能力。第二，启东市应不断加大资金投入，提高建设标准，推动城区公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级，加快建设海绵城市、韧性城市、生态城市，推进城市管理科学化、精细化、智慧化。3.3.2全力打造吕四港镇、寅阳镇两大副城。第一，启东市应充分挖掘两大副城（吕四副城、寅阳副城）沿江沿海的区位和资源优势，凸显滨江临海城镇的特色风貌，高质量建设产业园区、港区、度假区、特色小镇，切实增强产业集聚能力。第二，启东市应推动公共服务事权下放副城，不断完善政务服务、社会管理、教育、医疗、文化、体育等公共服务配套设施，充分发挥连接城乡、集聚人口、带动周边的示范效应。3.3.3推进小城镇特色化发展。各乡镇应按照“一镇一业”的思路，依托各自优势资源禀赋和特色产业基础，打造一批宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游的特色小城镇。例如，海复镇可充分挖掘抗大九分校旧址等历史文化底蕴，重点发展现代农业、休闲农业、乡村旅游业，打造启东市现代高效农业、花卉苗木、田园休闲特色镇；南阳镇要放大城区“北大门”区位优势，重点发展现代农业、现代商贸物流、机械电子产业等，打造启东市农产品国际物流港、江苏省现代农业产业园示范区、全国最大核电阀门生产基地。同时，启东市要加快实施小城镇建设升级行动，不断完善区镇道路、管网管线、园林绿化等基础设施，健全学校、医疗、文化等功能配套，让城乡居民共享新型城镇化建设成果，实现就近就地城镇化6。3.4夯实产业支撑，提