检察机关开展国家司法救助的困境审视与完善路径——以重庆市渝东北地区司法实践为分析样本.pdf

安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报202312023年第1期第22卷（总第124期）No.1，2023General No.124，Vol.22安 徽 警 官 职 业 学 院 学 报Journal of Anhui Vocational College of Police Officers检察机关开展国家司法救助的困境审视与完善路径以重庆市渝东北地区司法实践为分析样本石磊，孙强（重庆市垫江县人民检察院，重庆408300；重庆市人民检察院，重庆401120）【摘要】党的二十大报告提出，要“健全分层分类的社会救助体系”。作为救助体系中的重要一环，各地检察机关积极开展国家司法救助工作并取得了不少成效。然而，分析实践样本，可以发现目前还存在立法层次不高、计算标准不够细化，案源数量下降、宣传引导力度不足，证明出具存难、调查核实不够规范，救助方式单一、资金管理效率不高等问题。可以从完善立法规定、规范计算标准，强化宣传引导、拓展救助案源，规范救助程序、强化调查核实，强化协作配合、优化资金管理等方面进行完善，构建完备的检察机关国家司法救助制度，以提升国家司法救助工作质效。【关键词】检察机关；国家司法救助；司法实践；完善路径【中图分类号】D916.3【文献标识码】A【文章编号】1671-5101（2023）01-0007-06当下，检察机关适合开展国家司法救助的刑事案件数量减少，单位内部协作薄弱导致救助程序启动效率不高，一些地方检察机关仍然存在主动性不够、意识不强、职能履行不充分等问题。在明晰检察机关开展国家司法救助相关制度概念的前提下，对重庆市渝东北地区两级检察机关 2020 年 1 月以来的司法实践情况进行分析，结合检察业务的开展情况，针对具体问题提出改进建议，以期对促进司法实践有所裨益。一、检察机关开展国家司法救助的制度概述检察机关国家司法救助制度作为司法机关开展司法救助工作制度的重要一环，在探究其司法实践之前，有必要先对相关概念进行厘清，便于后文对实务情况进行具体分析。（一）检察机关国家司法救助的概念解析在我国，国家司法救助制度分为广义和狭义两种，广义的国家司法救助制度为公检法司等司法机关在履行司法职责过程中对当事人开展的一系列司法救济活动；狭义的国家司法救助则特指司法机关向因案件造成生活困难的当事人发放司法救助金。目前，我国通行的国家司法救助制度，一般作狭义理解，由于公检法司四大司法机关在职能上的差异，其各自的司法救助在范围、程序上有一定的差异。检察机关国家司法救助制度，即为检察机关对办案中发现的遭受刑事犯罪侵害或是民事行为侵权等情形，但无法通过诉讼救济获得赔偿或补偿，且生活困难的案件当事人采取的主要以发放司法救助金形式的司法救济性制度。1（二）检察机关国家司法救助的法规演进1.检察机关国家司法救助的制度发展2014 年 1 月，中央政法委牵头最高检等六部委联合制发的 关于建立完善国家司法救助制度的意见，将救助对象扩展到民事侵权当事人以及被打击的举报人、证人等，标志着国家司法救助制度正【收稿日期】2022-12-25【基金项目】本文系重庆市人民检察院 2022 年重点研究课题“检察机关办理国家司法救助案件实务研究”（项目号：CQJCY2022B08）的阶段性成果。【作者简介】石磊（1988-），男，重庆人，重庆市垫江县人民检察院六部主任、一级检察官，法学硕士，研究方向：刑法学、检察实务；孙强（1985-），男，重庆人，重庆市人民检察院法律政策研究室四级高级检察官，法学博士，研究方向：刑法学、检察实务。7石磊，孙强：检察机关开展国家司法救助的困境审视与完善路径司 法 论 坛安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报20231式建立。2016 年 7 月，最高检根据两年多的司法实践，制发了符合检察工作实际的 人民检察院开展国家司法救助工作细则（以下简称 检察司法救助细则），对检察机关开展国家司法救助的范围、程序、标准等进行明确。2021 年 12 月，最高检又对检察司法救助细则 进行修订，该制度也成为目前全国检察机关开展国家司法救助工作的法律规范和工作指引。2.检察机关国家司法救助的制度解析其一，救助部门。按照 检察司法救助细则 第六条规定，检察机关负责国家司法救助工作的职能部门为控告申诉检察部门。其二，救助对象。按照检察司法救助细则 第七条规定，检察机关应当对刑事案件的被害人及其近亲属，因犯罪侵害需要继续救治却无力承担医疗费用，或是由于犯罪行为人死亡等情况无法得到赔偿造成生活困难等七种对象进行司法救助。其三，救助方式。按照 检察司法救助细则 第九条规定，发放司法救助金为主要救助方式，辅以法律援助、心理救助、就业帮扶等其他方式。其四，救助标准。按照 检察司法救助细则 第十条规定，目前无全国统一标准，需要各地根据所在省域上一年度职工月平均工资为基准，综合遭受损失、最低生活保障、过错程度等情况进行确定，但总额不得超过诉讼应判决所得赔偿或补偿。2（三）检察机关国家司法救助的基本原则其一，应救助尽救助原则。检察机关作为司法机关，对履职中发现的符合救助条件的当事人予以救助是其应尽职责，努力让每一个应受救助的当事人都能获得救助。其二，公平合理救助原则。检察机关作为司法机关，公平正义是其开展司法活动的核心价值追求，既要求其按照法律规定严格把握救助范围，并兼顾当事人实际和同类案件办理结果，从而作出公平合理的救助决定。其三，属地救助原则。历次最高检关于国家司法救助的规定，基本都要求国家司法救助由办理案件的当地检察机关具体实施，但对某些特殊案件可以对属地救助原则进行适当调整，如涉未成年人案件由当事人户籍地救助更适宜的即可转为户籍地检察机关办理。其四，辅助性救助原则。所谓辅助性救助，即为临时性救济，同一案件当事人只救助一次，其他司法机关已救助的不再救助。3二、检察机关开展国家司法救助的实务观察重庆市渝东北地区地处重庆市东北部，亦属于三峡库区，为重庆市区域最大、人口最多的连片山区库区地域，该地域共有两级 10 个检察机关，其国家司法救助工作既有一般司法救助的普遍性，也有山区库区的特殊性，对其进行实务分析，有助于具体了解当下检察机关开展国家司法救助的具体情况。（一）受理数、发放数逐年上升2020 年 1 月-2022 年 12 月，重庆市渝东北地区辖区两级 10 个检察机关累计受理司法救助 179件、发放司法救助 164 件，其中 2020 年受理 22 件、发放 20 件，分别占 12.3%、12.2%；2021 年受理 70件、发放 67 件，分别占 39.1%、40.8%；2022 年受理87 件、发放 77 件，分别占比 48.6%、46.9%。2021 年受理数、发放数同比分别上升 218.1%、235.2%，2022年受理数、发放数同比分别上升 24.2%、14.9%。从中可以看出，2021 年较 2020 年同比增长幅度有质的飞跃，主要是基于当地加大了司法救助宣传力度和最高检将司法救助案件的办理纳入了检察业务工作考评指标。（二）依职权救助比例占比较大近年来，重庆市渝东北地区辖区两级检察机关积极转变司法救助工作理念，明确各业务部门均有办理司法救助的职责，实行“主动发现、主动告知、主动救助”的工作模式，2022 年依职权救助比例为75.8%，相比 2020 年提升了 25.8%，三年来依职权救助比例占比达 69.8%。（三）救助总金额和案均救助金额逐渐增加2020 年以来，该地域救助金额、人均救助金额、案均救助金额均逐年提升。其中，2021 年救助金额同 比 提 升 233.1%，2022 年 救 助 金 额 同 比 提 升29.2%，2022 年 人 均 救 助 金 额 较 2020 年 提 升43.7%，2022 年案均救助金额较 2020 年提升了9.1%。救助金额的逐年上升主要是基于两方面因素：一是随着经济社会的发展，司法救助金也逐步提高；二是司法责任制改革后，国家司法救助金有了省级财政的有效保障。（四）救助对象比较集中2020 年以来，重庆市渝东北地区辖区两级检察机关注重将未成年人、困难妇女、贫困户等六类当事人作为司法救助重点对象，共救助 91 件 91 户106 人，发放救助金额 196.6 万元，分别占救助件数、金额金额的 50.8%、46.9%，平均每户获得 2.1 万元司法救助金。其中，救助未成年人 21 件 21 户 25人 91.5 万元，分别占救助件数、救助金额的 11.7%、21.8%。8司 法 论 坛石磊，孙强：检察机关开展国家司法救助的困境审视与完善路径安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报20231（五）多元化救助逐步凸显从救助的方式来看，2020 年以来司法救助普遍采用一次性先给付的救助方式，如 2020 年重庆市渝东北地区辖区两级检察机关救助的 22 件司法救助案件中，只有 2 件辅以其他救助方式，占 9.2%。2021 年以来，两级检察机关进一步重视对被救助对象进行多元救助，积极与民政等部门合力构建社会救助大格局。2021 年对 12 件司法救助案件开展多元救助，占 17.1%；2022 年对 25 件司法救助案件开展多元救助，占 28.7%，较 2020 年增幅达 115.2%。三、检察机关开展国家司法救助的困境审视虽然当下检察机关开展国家司法救助工作取得了不少成绩，但司法实践中出现的诸多困境，影响着国家司法救助价值目标的实现。（一）立法层次不高，计算标准不够细化1.司法救助立法层次不高。2022 年，最高检明确提出司法救助规范化、程序化和法治化目标，但检察司法救助细则 仅由最高检检察委员会审议通过，未上升到立法层次。因此，检察机关国家司法救助需要从立法层次上推动，在法律规定的框架内，发挥检察机关实际能够承担和实现的功能，实现依法治理。42.司法救助计算标准不够细化。检察司法救助细则 规定了司法救助金的计算参数以办案检察机关省域上一年度职工平均工资为基数，一般不超过 36 个月。该规定明确了计算参数和最高标准，但未明确最低标准，导致实践中司法救助金的差异较大，低的有几百元，高的有数十万元。以笔者所在的重庆市为例，司法救助目前最高标准为 320897元，从几百元到几十万元的跨度，如果没有详细明确的发放标准和计算方式，既难以做到精准发放又会影响司法救助效果。（二）案源数量下降，宣传引导力度不足1.适合救助的刑事案件数量减少。刑事检察案件是检察机关司法救助案件的主要来源，然而随着认罪认罚从宽以及刑事和解制度的适用率提升，近年来人身伤害类刑事案件的救助量有所减少，未成年人权益受损及财产受侵犯类刑事案件救助数量有所上升，但适合救助的刑事案件数量整体呈现减少趋势。2.因缺乏宣传引导，当事人不知悉司法救助制度。随着检察机关司法救助工作的有效开展，相关文件已较为全面地规定了救助的原则、范围、程序等，但主要受众面还是机关内部，而社会公众了解不多。司法实践中，不少当事人担心接受救助后会影响民事赔偿的诉求，或者会使嫌疑人、被告人得到从轻处理，从而影响救助效率、成案率，且存在部分未成年被害人的法定代理人出于多种因素考量拒绝提起司法救助申请的情况。（三）证明出具困难，调查核实不够规范1.困难证明难出具。司法实践中主要存在以下两个问题：一是被害人户籍地和案发地的村委会或居委会以不了解被害人家庭经济状况为由，不愿意出具经济困难证明；二是在全国脱贫摘帽的大背景下，户籍地村居委在出具困难证明方面采取相对谨慎的态度，对于判定家庭经济状况困难的标准表示无从把握，故亦不愿出具经济困难证明。2.调查核实程序不健全。检察司法救助细则在司法救助调查核实的启动程序上仅有“必要时可以调查核实”的规定，对于调查核实范围、程序、结论等缺乏相应规定。如在核实家庭经济困难方面，忽视对银行存款、房产等情况的调查核实，还存在主要依赖基层群众自治组织出具 家庭贫困证明的问题。此外，不少地区尚未建立统一的司法救助信息平台，上下级检察机关、各政法单位之间、检察机关与社会救助部门之间等，缺乏司法救助共享机制，存在重复调查核实、多头