监察证据体系法治建化构的问题及完善路径.pdf

94中图分类号:D925.2 文献标识码:A 文章编号:16729285（2023）02009406监察证据体系法治建化构的问题及完善路径戚潇1【摘 要】推进监察证据体系法治建构是深化国家监察体制改革的必然要求，保障民法典实施的重要举措，推进国家监察工作高质量开展的现实需要。建构新时代监察证据体系法治要吸收刑事诉讼证据规则，补充证据规范的内容，健全监察证据收集、固定、审查和运用中的全过程内部控制，加大外部的检察监督和探索引入律师的辩护监督。【关键词】监察证据体系 法治推进 价值 举措 在 2023 年 1 月 9 日召开的党的二十届中央纪律委员会第二次全体会上，习近平总书记指出：“要增强法治意识、程序意识、证据意识，不断提高纪检监察工作规范化、法治化、正规化水平。”2证据是司法公正之基石，也是一切国家法律法规得到有效执行的基础支撑。党的十八大以来，国家通过修改宪法、颁布实施监察法推进国家监察体制改革，这是中国特色社会主义政治制度和法治体系的重大创新，也是推进全面依法治国战略布局实施、提高国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。在这样的时代背景下探究监察证据体系法治化建构问题，对于提高国家监察工作的规范化、法治化、正规化水平，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的国家反腐败方略，不仅意义重大而且十分迫切。一、监察证据体系法治化建构的价值（一）深化国家监察体制改革的必然要求习近平总书记指出：“要制定同监察法配套的法律法规，将监察法中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。”3当前，随着国家监察体制、党的纪律检查体制和纪检监察机构改革的一体推进，党和国家监督体系的四梁八柱已经确立，但客观上也存在着纪法衔接、法法贯通的现实矛盾和问题，通过进一步从法治上推进监察证据体系建设，厘清监察证据体系脉络，既是破解纪法衔接、法法贯通矛盾的一个主要路径，也是党和国家监督体系的制度优势转化为治理效能的具体要求。（二）保障民法典实施的重要举措2020 年 5 月 28 日，十三届人大三次会议审议通过的中华人民共和国民法典，在新中国历史上第一次以“法典”的形式规定了自然人、法人和非法人组织之间的权利义务关系，也是新时代1戚潇：北京师范大学法学院 2021 级硕士研究生。2习近平：在二十届中央纪委二次全会上的重要讲话，人民日报2023 年 1 月 10 日，第 1 版。3习近平：在新的起点上深化国家监察体制改革，求是2019 年第 5 期，第 8 页。戚 潇：监察证据体系法治建化构的问题及完善路径952023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期全面依法治国的重要制度载体。习近平总书记指出：“有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职责、行使职责，保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。”4推进监察证据体系的法治建设，就审查调查有关工作的内容、程序、要求进行具体而明确的规范，有利于纪检监察公职人员在履职中正确把握公权和私权的关系，保护被审查调查人员合法的民事权利，促进民法典的有效实施。（三）推进国家监察工作高质量开展的现实需要国家监察工作在具体实践层面主要分为监督检查工作和审查调查工作，无论是监督检查中对违法行为的调查，还是审查调查中对涉嫌职务犯罪的调查，二者都需有完整准确的证据链条作为依托。推进监察证据体系法治化建构，有利于解决“口供依赖”、文书使用和书证调取不规范等问题，有助于在后续的案件审理和刑事诉讼阶段形成审理人员、公诉人、审判法官的内心确信，提高国家监察工作的质量和公信力。二、我国监察证据体系现状分析2018 年 3 月，中华人民共和国监察法（以下简称监察法）正式出台。为了解决监察体制改革在立法上的衔接问题，2018 年 10 月，修正后的中华人民共和国刑事诉讼法（以下简称刑事诉讼法）正式通过并实施。“监察法 的出台催生了监察程序与刑事诉讼程序之分。”5监察证据诞生于监察程序之中，又在刑事诉讼程序中发挥重要作用。如何规范监察证据，建构合理完备的监察证据体系，不仅关乎证据的可靠性，程序衔接的顺畅性，还直接影响到监察、刑事司法的公正性。当下，监察法 刑事诉讼法以及相关司法解释、部门规章、行政法规、党内法规等规范均对监察证据予以规定，共同构建了现有的监察证据体系。梳理我国监察证据体系脉络，笔者认为尚存在如下几个方面的疏漏之处。（一）监察证据规范架构严密性不足1.证明标准不一致。监察证据体系的框架基本来自刑事诉讼法，但相比架构成熟完备的刑事诉讼证据体系，监察证据规范缺乏统一的证明标准，形成立法上的空白地带，由此引发实践难题。首先，在监察体制改革后，监察机关在处理违纪、职务违法犯罪事项的过程中，不仅肩负着侦查调查职能，还同时需要履行党内纪律监督职能。双重职能属性使得监察机关在办案程序中无法将违纪审查和监察调查分离开来，实践中往往采用“一套程序”，然而办案过程中针对违纪不违法、违法不构成犯罪、违法构成犯罪等情形形成的证据，却没有统一的参照标准，造成“一套程序”下多种参照模糊混乱的局面，6直接影响证据“质量”的同时，也增加了监察人员办理案件的难度。具体而言，取证行为在案件初步核实阶段就已经开始，并贯穿之后的案件办理程序。依据执纪工作规则第 53 条的规定，处理违纪行为的证明标准是“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”，这与刑事诉讼法规定的“证据确实、充分”的证明标准显然并不一致。严重违纪行为与职务违法犯罪行为存在重合，若违纪的同时构成违法犯罪，则需转入监察调查程序后移交司法机关。为保障监察与刑事司法的衔接，监察法第 33 条第 2 款规定“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。由此可知，执纪工作规则与监察、刑事司法中规定的证据标准不符，而在案件事实不清时，多重标准的规定无疑引发办案程序中的混乱，进一步加大了办案难度。4习近平：充分认识颁布实施民法典重大意义，依法更好保障人民合法权益，十九大以来重要文献选编（中），中央文献出版社 2021 年版，第 584 页。5潘侠：监察证据与刑事诉讼证据的衔接路径研究基于程序协调的视角，证据科学2021 年第 4 期，第 404 页。6单子洪：论纪检监察证据标准的统一，广东行政学院学报2021 年第 3 期，第 57 页。962.委任性规则缺失。监察证据规定普遍过于抽象，缺乏具体的委任性规则指导，难以应对现实需要。尽管监察法中明确了与刑事审判证据要求和标准相一致的规定，但不能完全满足实践中的办案要求。监察与刑事司法的主体、程序、精神指引均不相同，仅直接参照刑事诉讼规范体系的规定，不“因地制宜”地引入刑事证据标准在监察法领域细化证据规范，就无法为监察证据的收集、固定、审查以及运用等环节提供有效的规范指引，无法解决不同情况下的证据问题。在缺乏委任性规则的情况下，具体办案难度加大，办案效率受到遏制。3.适用非法证据排除规则存在障碍。在刑事司法中，监察证据在诉讼中的依法运用涉及到监察证据向刑事证据的转化，在此过程中，非法证据排除规则的适用是监察证据合法性的重要前提和有力保障。然而，监察法和刑事诉讼法中虽均有非法证据排除的相关规定，但由于衔接不畅、规定模糊等原因仍导致实践中适用非法证据排除规则障碍重重。首先，在立法层面上，对于非法证据排除规则适用问题的规定模糊笼统，引发现实困惑，主要表现在两个方面：第一，对于 监察法 第 33 条第 1 款“可以作为证据使用”7的规定存在不同的理解。一种观点认为该条款是授权性条款，意味着监察证据未经审查可以直接作为刑事证据使用；另一种观点认为，刑事诉讼法并未直接赋予监察证据以刑事证据资格，监察证据无法在刑事诉讼中直接取得证据能力8，应当经非法证据排除规则的检验以判断其合法性。笔者赞同后一种观点，依照两法的立法精神，证据进入刑事诉讼程序需接受合法性审查是其应有之义，规范层面亟待进一步明晰。第二，监察法第 33 条第 3 款9关于非法证据排除规则的规定过于模糊，监察证据尚未完全转化为刑事证据前如何适用，该条款是否同时适用于监察程序和刑事司法程序等未有明确规定，不利于证据的转换以及程序的衔接。其次，非法方法的认定标准不明确，关于排除规则的规定过于抽象化。在非法证据排除中，“非法方法”的认定是进行非法证据排除的关键，监察法实施条例（以下简称条例）罗列了应当予以排除的非法方法种类。依据条例第 64 条、第 65 条的规定，暴力、威胁、引诱、欺骗以及非法限制人身自由等均属于非法方法，以此获得的证据应当排除。但在案件的实际调查过程中，判断收集证据的方法是否合法没有统一的标准，需结合实际情况综合考量，具有较大的自由裁量性。针对不同情况下的非法证据，条例及刑事诉讼法中规定了不同的排除规则，但也仅是依照非法取证手段、造成后果的严重性和证据本身特性等因素，确立了针对非法言词证据的强制性排除规则和针对非法物证、书证、瑕疵证据的裁量性排除规则10，规范内容较为抽象化，无法充分应对实践中各种各样的情形。相比而言，刑事司法中非法证据排除的规范架构则更显严密。依据 2021年刑事诉讼法解释（以下简称解释）的规定，庭审前和庭审中均可以对证据的合法性进行审查，对确认或者不能排除存在刑事诉讼法第 56 条规定的以非法方法收集证据情形的证据进行排除。在举证责任方面，由人民检察院证明证据的合法性，法庭可以根据案件情况依职权通知调查人员、侦查人员或者其他人员出庭说明情况。监察证据的非法排除规则有待于吸纳刑事司法的优秀经验，进一步具象化以应对现实需要。（二）对监察证据的监督匮乏1.监察机关的内部监督乏力。监察机关的内部监督是合法获取监察证据的重要保障，然而监察机关有着不同于司法机关等其他机关的办案风格和行为准则，长期惯性思维和内部制度设置直接影响到对证据合法获取的监督力度，监察机关的内部法治化监督亟待进一步优化加强。7 中华人民共和国监察法第 33 条第 1 款：“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”8吴岸英、林艺芳：监察证据适用非法证据排除：前提条件、现实困境及对策建议，贵州省党校学报2021 年第 3 期，第 67 页。9 中华人民共和国监察法第 33 条第 3 款：“以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”10罗灿：监察证据的司法认定规则，中国应用法学2023 年第 1 期，第 165-166 页。戚 潇：监察证据体系法治建化构的问题及完善路径972023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期基于反腐工作的特殊性，监察机关具有较强的保密性。在处理违纪和职务违法犯罪事项时，保守工作秘密是重要准则，必要时甚至需切断部门与部门、员工与员工之间非工作所需的信息交流，11这就使得监察机关的办案环境较为“密闭”。在此情境下，即使具体办案部门出现不符合法律、法规、规章等的取证行为，监察机关内部其他部门也难以察觉。并且，在调查取证的过程中，讯问是取证的核心环节，“压力施加”是讯问策略的内在逻辑，被调查人在“压力态势下”的表现容易造成调查人员的认知错误12，被调查人基于心理压迫之下也可能做出错误供述，由此产生的证据在后续的刑事诉讼中极易引发“罪与非罪”“轻罪与重罪”的巨大偏差，影响到监察、审判活动的公正性。“压迫式”讯问的界限在实际中主要由办案部门自由裁量，但长期以来，监察机关作为监督者对其他机关进行监督检察，内部的监督检查部门和审查调查部门更是办理案件的强势部门，惯性思维模式导致其往往处于监督者，而非被监督者的角色思考处理问题，13再加上“密闭”的环境减小了对自由裁量权的制约，即使讯问违反法定规则，也难以在监察机关内部及时发挥切实充分的监督作用。此外，尽管监察法 条例以及执纪工作规则等规范对纪检监察机关如何履职做出了明确规定，覆盖了线索处理、调查取证、审查移送等各个环节，贯穿了案件办理的全过程。但相比于证据情况的纷繁芜杂，规范层面的具象化程度不足，违纪证据、职务违法证据、职务犯罪证据的标准混乱，缺乏针对