基本养老保险全国统筹的基本理论问题.pdf

2 0 2 3年第1 7卷第1期(总1 2 0期)北京劳动保障职业学院学报J OUR NA L O F B E I J I N G VO C A T I ONA L C O L L E G E O F L A B OUR AN D S O C I A L S E C UR I T YV o l.1 7,2 0 2 3N o.1G e n e r a l N o.1 2 0社会保障基本养老保险全国统筹的基本理论问题褚福灵(中央财经大学保险学院 北京 1 0 0 0 8 1)摘要:基本养老保险全国统筹,是指基本养老保险基金在全国范围内统一筹集与统筹使用。基本养老保险全国统筹本身不是目的,其目标是通过全国统筹提高规模效应,共担养老风险,确保养老保险事业持续健康发展。养老保险全国统筹的起点是地方统筹,基本养老保险基金中央调剂是全国统筹的初级形式,基本养老保险基金全国范围内统一收支是全国统筹的目标模式。实现养老保险全国统筹是提高基金抗风险能力的需要,是为企业提供公平竞争环境的需要,是生产关系适应生产力发展规律的客观反映。基本养老保险全国统筹是“基金统筹、制度统一、管理健全、技术规范”四位一体的系统工程,应协同推进基本养老保险全国统筹改革。关键词:基本养老保险;全国统筹;制约因素;对策建议中图分类号:F 8 4 0.6 7 文献标志码:A 文章编号:1 6 7 4 0 0 2 5(2 0 2 3)0 1 0 3 0 4收稿日期:2 0 2 3 0 2 0 7作者简介:褚福灵(1 9 6 4-),男,山东人,中央财经大学保险学院教授,经济学博士,博士生导师。B a s i c T h e o r e t i c a l I s s u e s o f N a t i o n a l P o o l i n go f B a s i c E n d o wm e n t I n s u r a n c eCHU F u l i n g(S c h o o l o f I n s u r a n c e,C e n t r a l U n i v e r s i t y o f F i n a n c e a n d E c o n o m i c s,B e i j i n g 1 0 0 0 2 9)A b s t r a c t:N a t i o n a l p o o l i n g o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e m e a n s t h a t t h e b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e f u n d i s r a i s e d a n d u s e d i n a u n i f i e d w a y t h r o u g h o u t t h e c o u n t r y.N a t i o n a l p o o l i n g o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r-a n c e i s n o t a n e n d i n i t s e l f.I t s g o a l i s t o i m p r o v e t h e s c a l e e f f e c t,s h a r e t h e e n d o wm e n t r i s k a n d e n s u r e t h e s u s t a i n a b l e a n d h e a l t h y d e v e l o p m e n t o f t h e e n d o wm e n t i n s u r a n c e i n d u s t r y t h r o u g h n a t i o n a l p o o l i n g.T h e s t a r t i n g p o i n t o f n a t i o n a l e n d o wm e n t i n s u r a n c e p o o l i n g i s l o c a l p o o l i n g,t h e c e n t r a l a d j u s t m e n t o f b a s i c e n-d o wm e n t i n s u r a n c e f u n d i s t h e p r i m a r y f o r m o f n a t i o n a l p o o l i n g,a n d t h e n a t i o n a l u n i f i e d i n c o m e a n d e x-p e n d i t u r e o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e f u n d i s t h e t a r g e t m o d e o f n a t i o n a l p o o l i n g.T h e r e a l i z a t i o n o f n a-t i o n a l p o o l i n g o f e n d o wm e n t i n s u r a n c e i s t h e n e e d t o i m p r o v e t h e a n t i-r i s k a b i l i t y o f t h e f u n d,t h e n e e d t o p r o v i d e a f a i r c o m p e t i t i v e e n v i r o n m e n t f o r e n t e r p r i s e s,a n d t h e o b j e c t i v e r e f l e c t i o n o f t h e p r o d u c t i o n r e l a t i o n-s h i p t o a d a p t t o t h e l a w o f p r o d u c t i v i t y d e v e l o p m e n t.N a t i o n a l p o o l i n g o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e i s a s y s t e m a t i c p r o j e c t i n t e g r a t i n g“f u n d p o o l i n g,u n i f i e d s y s t e m,s o u n d m a n a g e m e n t,a n d s t a n d a r d i z e d t e c h n o l o g y”,w h i c h s h o u l d b e c o o r d i n a t e d t o p r o m o t e t h e n a t i o n a l p o o l i n g r e f o r m o f b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e.K e y w o r d s:b a s i c e n d o wm e n t i n s u r a n c e;n a t i o n a l p o o l i n g;c o n s t r a i n t s;c o u n t e r m e a s u r e s a n d s u g g e s-t i o n s4 北京劳动保障职业学院学报 2 0 2 3年第1 7卷第1期 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2 0 3 5年远景目标纲要提出要“实现基本养 老 保 险 全 国 统 筹”。二 十 大 报 告 指 出 要“完善基本养老保险全国统筹制度”。我国在推进基本养老保险全国统筹方面取得一定进展,但距离基本养老保险基金在全国范围内统一收支的改革目标还有较大差距。制约基本养老保险全国统筹的因素来自诸多方面,但对基本养老保险全国统筹的认识不统一是重要因素。本文就如何理解基本养老保险全国统筹、为什么要实行基本养老保险全国统筹、如何实现基本养老保险全国统筹等基本理论问题进行探讨,以便为推进基本养老保险全国统筹提供理论支撑。一、如何理解养老保险全国统筹基本养老保险全国统筹,是指基本养老保险基金在全国范围内统一筹集与统筹使用。基本养老保险全国统筹本身不是目的,其目标是通过提高规模效应,共担养老风险,确保养老保险事业持续健康发展。要全面理解基本养老保险全国统筹,应当关注以下几个方面:(一)养老保险全国统筹的起点是地方统筹所谓地方统筹,就是基本养老保险基金在省市县行政区域内统一收支,自求平衡。国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定(国发1 9 9 72 6号)中指出:为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控,要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。这说明在基本养老保险制度建立之初,是以地方统筹为基础的。建立地方统筹的基本养老保险制度是市场经济发展的需要,是单位退休制度的完善。地方行政区域内建立独立于单位之外的养老保险基金,实现统筹互济,有利于化解单位养老保障的风险,确保养老金按时足额发放。尽管地方统筹在确保养老金支付等方面发挥了重要作用,但由于人口老龄化、劳动力流动规模化、地区发展不平衡等原因,地方统筹的弊端日益显现。主要表现在地区之间的养老负担畸轻畸重,并有扩大化趋势,制约了养老金的持续性支付,影响了社会稳定,需要通过全国统筹加以解决。(二)基本养老保险基金中央调剂是全国统筹的初级形式我国已经建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,于2 0 1 8年7月1日试行,属于基本养老保险全国统筹的初级形式。该中央调剂制度的基本思路是:以省为单位,定比上解,定额下拨。所谓定比上解,就是按照各省应缴纳基本养老保险费金额的一定比例上解到中央,作为中央调剂基金。所谓定额下拨,就是将上解的全部中央调剂基金按照退休人数下拨给各个省份。通过基金的上解与下拨,实现基金再分配,在一定程度上实现了养老保险在全国范围内互助共济。(三)基本养老保险基金全国范围内统一收支是全国统筹的目标模式尽管我国已经建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,在一定程度上增强了基金抗风险能力,但养老保险发展不平衡的矛盾仍然十分突出,养老保险事业持续健康发展仍然面临巨大挑战,仅仅通过基金调剂制度,难以有效化解养老保险发展不平衡不充分的矛盾。因此,应当在完善基本养老保险基金中央调剂制度的基础上,逐步过渡到基本养老保险基金全国统一收支的目标模式。二、为什么要实行基本养老保险全国统筹实现基本养老保险全国统筹,是应对现实挑战的需要,是生产力发展的客观要求,具有必要性与必然性。(一)实现养老保险全国统筹是提高基金抗风险能力的需要在基本养老保险基金地方统筹的背景下,存在养老负担畸轻畸重和基金使用效率低下问题。一些地区基金结存过多,缴费费率下调,征缴力度放缓,养老待遇随意增加;还有一些地区基金缺口较大,难以自求平衡,在高费率的情况下,每年仍然需要中央政府大量的转移支付。一方面,一些地区基金大量结存沉淀,这不但可能导致懈怠征缴,随意降低费率和提高待遇,还可能影响基金的安全完整;另一方面,一些地区基金严重不足,不但征缴费率居高不下,增大了当地企业成本,而且需要中央财政、地方财政大量补贴,进而出现严重的苦乐不均,违背了基金互助共济的保险规律,降低了基金的使用效率。尽管对于欠发达地区、老工业基地等地区,中央给予一定的转移支付,用于补贴基本养老金支出,但地区之间的养老保险收支不够均衡、发展不平衡的矛盾仍然十分突出。因此,实现基本养老保险基金在全国范围的统筹使用,提高基金使用的规模效应,是基本养老保险全国统筹要解决的核心问题。社会