国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思--以环境公共利益救济为例.pdf

第44卷第3期2023年5月财经理论与实践（双月刊）THE THEORY AND P RACTICE OF FINANCE AND ECONOMICSVo l.44 No.3Ma y.2023经济法DOI：10.16339 力.cn ki.h d x bcj b.2023.03.018国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思-以环境公共利益救济为例陈冬，李岩峰(郑州大学法学院，河南郑州450001)*收稿日期：2022-10-10基金项目：国家社会科学基金重大项目(20&ZD185)作者简介：陈冬(1976-),女，河南平舆人，博士，郑州大学法学院教授，博士生导师，研究方向：环境与资源保护法、环境公益诉讼;李岩峰(1992-),男，河南林州人，郑州大学法学院博士研究生,研究方向：环境公益诉讼。摘 要：当下检察机关对行政公益诉讼诉前程序进行了大量制度创新，凸显了诉前程序的独立价值，并 逐渐演变为由检察机关深度参与的一种新型社会治理机制。实践的突破对既有诉前程序理论与规范的冲击 也随之而来，反映出检察行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序一体化的制度设计造成法律监督范围、管辖规则 以及公共利益救济等方面的诸多矛盾，根源在于传统的诉讼思维遮蔽了诉前程序在现代国家治理中的独特 价值。厘清诉前程序的功能价值，应将其从诉讼场域转向治理场域，实现从司法审查到协同治理、从程序警 示到实质性救济、从事后救济到风险预防的三重转变，并从磋商程序的适用规则、检察机关一体化管辖以及 协同功能的保障措施与限制措施等方面完善当下检察行政公益诉讼相关制度。关键词：检察行政公益诉讼；诉前程序；公共利益；协同治理中图分类号:D925.3 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2023)03-0140-08一、问题的提出自检察行政公益诉讼2017年正式确立以来，对 维护国家和社会公共利益、推动依法行政作出了重 要贡献。其中诉前程序成为检察行政公益诉讼的主 要办案方式,2021年检察机关共办理行政公益诉讼 案件14.9万件,诉前程序案件13.8万件，占比超过 92%0然而随着诉前程序的广泛适用，检察行政 公益诉讼诉前程序的规范、理论与实践的割裂现象 也日趋严重。规范层面,2015年最高人民检察院在检察机 关提起公益诉讼改革试点方案中首次提出诉前程 序概念，将其表述为“在提起行政公益诉讼之前，检 察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督 促其纠正违法行政行为或者依法履行职责”；2017 年中华人民共和国行政诉讼法(以下简称行政诉 讼法)修订时继续沿用，诉前程序成为检察机关办 理行政公益诉讼案件时必须履行的法定程序，法定 方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠 正违法行为、履行法定职责阂。将诉前程序与诉讼 程序进行了一体化的制度安排，诉前程序是提起诉 讼程序的必经程序，诉讼程序是保障诉前程序发挥 督促行政机关依法履职的“刚性保障”。理论层面，通说认为检察行政公益诉讼诉前程 序的功能主要包括:第一，警示性功能，基于行政自 我约束理论，一般认为当行政机关不依法履行职责 时，通过诉前程序提醒警示行政机关进行主动的自 我监督与纠错；第二，限制性功能，从平衡司法权 与行政权关系出发，司法应保持谦抑状态和补充行 政执法；第三，节约司法资源功能，通过诉前程序 避免进入正式的诉讼程序，降低检察机关、法院以及 行政机关的诉讼成本，节约有限司法资源囚。目前 理论上对诉前程序的讨论主要将其置于诉讼框架 内，视其为进入诉讼的必经程序，其制度价值通过后 续诉讼环节而间接映射。实践层面，突破诉前程序法定实施方式的案件 屡见不鲜，例如在长江船只污染公益诉讼案中同，检 察机关面临水上与岸上、上游与下游诸多行政执法 机关衔接不畅，中央与地方水域生态治理职权分配 不清,长江丰、枯水期造成技术性障碍等问题，突破 了检察建议的法定实施方式，采用立案后磋商的方 式实现环境公益救济目标。此外在办案机制、办案 效果、办案参与主体等方面也有较大突破。这些突 破逐渐放大了诉前程序的独立价值，挑战着诉前程 序与诉讼程序一体化的制度设计，导致诉前程序规 范、理论与实践脱节的现象愈发明显，理论与规范亟 2023年第3期（总第243期）陈冬,李岩峰：国家治理视野下检察行政公益诉讼诉前程序功能省思141需对制度的新变化予以因应。党的二十大明确提出“中国式现代化是人与自 然和谐共生的现代化”“加强检察机关法律监督工 作”“完善公益诉讼制度”，实践中的突破创新深刻反 映了检察权积极融入国家治理的时代愿景。环境公 益救济的紧迫性、复杂性使得诉前程序的实践创新 多见之于此类案件中。鉴于此，本文将在国家治理 视野下，以环境公益救济为例,反思以诉讼为核心的 检察行政公益诉讼在维护环境公益中的现实困境，总结诉前程序制度实践的新样态，重塑诉前程序的 功能价值表达，并提出完善相应制度的建议。二、现状反思：当下诉前程序制度与环境公共利 益救济的内在矛盾当下我国检察行政公益诉讼的制度建构呈现出 诉前程序与诉讼程序一体化的适用逻辑，造成了诉 前程序与环境公益救济目标之间出现诸多矛盾。（一）环境规制失灵与诉前程序法律监督范围的 矛盾行政诉讼法第25条规定，环境行政公益诉讼 主要围绕在生态环境和资源保护领域负有监督管理 职责的行政机关违法行使职权或不作为造成国家利 益或社会公共利益侵害展开。在最高人民法院最 高人民检察院检察公益诉讼司法解释理解与适用 中明确“行政公益诉讼首先是行政诉讼，在立案环节 应审查行政公益诉讼是否属于行政诉讼的受案范 围”“人民法院应审查行政公益诉讼起诉书中诉讼请 求的内容是否与诉前程序检察建议书的建议内容一 致。如不一致，应向人民检察院释明”刀，这些规定 反映出诉前程序在法律监督范围上对诉讼程序的强 依附性，诉前程序法律监督范围限于行政诉讼法明 确的界限内，却与检察机关诉前程序的实践样态明 显不符，尤其是因环境规制失灵而导致的公益受损 之情形，依据这些规范显然无法纳入诉前程序监督 范围。环境行政公益诉讼的本质是利用司法扭转生态 环境规制失灵，但环境规制失灵往往由行政执法自 身弊端导致，进而超出行政诉讼审查范畴。环境规 制失灵常表现为还原主义下单行环境立法和科层式 环境治理体制造成的职权交叉模糊、职责承担不明 等。现代环境立法深受还原主义影响，突出表现为 将整体生态环境予以分解，按照环境要素形成单行 环境立法囚，然而生态系统整体性使得各类环境介 质相互影响，以此为基础的环境监管权力配置不可 避免地出现碎片化、模糊化和交叉化。行政诉讼的 监督性质表现为法院对行政机关的司法审查页。法 院的司法审查以行政行为合法性为基准，行政行为 合法性的判断以法律明确规定的职权为前提。当法 律规范层面无法清晰界定职权归属时，显然就超出 了传统司法审查的范畴。此外，科层式环境监管体 制下，部门本位主义导致的利益冲突、跨部门协作面 临的目标差异、沟通障碍等，都是现代环境规制失灵 的表征。上述各类造成环境规制失灵的情形都并非 传统司法审查范畴，却是生态环境保护中不可忽视 的巨大风险或事实诱因。按照当下诉前程序和诉讼程序一体化的制度设 计，检察机关启动诉前程序实现法律监督的前提至 少包括涉案环境要素有明确对应的法律法规、有明 确负有监督管理职责的行政机关、有明确的违法行 使职权或不作为以及环境公益受损事实。欠缺明确 法律规范的新型环境损害问题、职权交叉造成的法 律监督对象不明、环境公益受损风险等情形，脱离了 检察机关法律监督视野，检察行政公益诉讼对环境 公益的维护并不周延。尽管人民检察院检察公益 诉讼办案规则（以下简称办案规则）第29条规定 难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关时可 以立案，但需满足“国家利益或者社会公共利益受到 严重侵害”的前提，何谓严重侵害缺乏明确的判断标 准，该条款在司法实践中并未被广泛适用；在第57 条立案范围条款中，着重强调公共利益受损和行政 机关违法行使职权或不作为，职权交叉模糊等上述 环境规制失灵情形尚未在规范层面纳入法律监督范 畴。由于生态系统整体性与还原主义法律思维、科 层式环境执法体系之间的矛盾造成环境行政执法存 在固有缺陷，这种根源性的风险如果囿于诉讼思维 而被排除在法律监督之外，检察行政公益诉讼可谓 在公益维护这一根本目标上“抓小放大”，造成检察 行政公益诉讼整体制度价值的削弱。（二）环境公共利益整体性与诉前管辖规则的 矛盾整体性是生态环境的本质特征之一诃，以生态 服务功能为主要内容的环境公共利益不以人为的行 政区划而实现利益分割，但现行司法管辖规则基本 上都建立在行政区划基础之上，由此造成制度适用 的矛盾。环境行政公益诉讼的管辖同时涉及检察机 关和审判机关，由于一体化的制度设计，诉前检察机 关的管辖规则深受诉讼管辖规则的影响。根据办 案规则第1318条的规定，在处理跨行政区划的 生态环境案件时主要形成了集中管辖、指定管辖或 由共同上级机关管辖三种模式，但这三种模式都不 利于跨行政区划案件的高效处理。首先，在集中管辖或指定管辖模式下，立案的检 142财经理论与实践（双月刊）2023年第3期察机关必然与生态环境利益损害发生地或行为地发 生分离，异地办案提高了司法成本;在由共同上级机 关管辖模式下，上级检察机关远离案件事实，同样不 利于调查核实。其次，检察机关管辖与法院审判管 辖并不完全对应，由此造成衔接不畅、减损效益。办案规则第16条规定检察机关立案管辖和法院 审判管辖不对应时，立案的检察机关应当在起诉时 将案件交由管辖法院对应的同级人民检察院，立案 调查与审查起诉的检察机关产生分离。最后，传统 的司法管辖规则无法实现跨行政区划环境公共利益 损害问题的实质性化解，跨行政区划生态环境案件 的典型困境包括不同区域地方立法差异、行政执法 标准差异、不同区域之间生态环境利益分配等，这些 问题的解决无法依靠单一检察机关推动。（三）单一制发检察建议与公共利益实质性救济 的矛盾单一制发检察建议的诉前程序实施方式并不利 于环境公益的实质性救济。根据办案规则第73 条的规定，人民检察院在诉前调查结束后只有终结 案件或提出检察建议两种选择，而根据第77条的规 定，在制发检察建议之后也只能针对行政机关履职 以及公共利益受到侵害的情况跟进调査，本质在于 为后续的诉讼环节提供支撑，未能在诉前程序中赋 予检察机关参与公共利益救济的程序性保障和实体 性权力。对于上述职权交叉、技术性障碍、联合执法 困境等复杂案件，检察机关仅通过制发检察建议向 行政机关发出依法履职的警示，不足以推动受损环 境公益的实质性救济，也遮蔽了检察机关通过诉前 程序在新时代国家治理中发挥的重要价值。检察机 关作为法律监督机关和公共利益的代表，通过自身 优势协助行政机关化解行政执法困境、避免司法程 序空转是新时代司法诉源治理和检察法律监督职能 的内在要求。有观点提出可以补充行政公益诉讼诉 前程序的重开制度应对公共利益口口。但已经终结 的案件再次重开有损法的安定性，根源在于如何提 高诉前程序在公共利益实质性救济方面的制度潜 能，避免受损公共利益在司法程序中空转，造成司法 资源的浪费。对于环境公共利益的实质性救济而言,如果不 能在诉前程序中实现厘清职权分配、化解技术性障 碍、协调联合执法等，这些问题依然无法通过诉讼解 决，根据最高人民法院最高人民检察院关于检察 公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称 公益诉讼解释）第25条，目前行政公益诉讼广泛 适用的判决类型主要是确认违法判决和概括性的履 职判决，大多不涉及实现环境公共利益救济的履职 内容、方式和期限等具体内容,对环境公益救济更多 体现为程序性的象征意义，环境公益救济本身易被 司法忽略,造成环境行政公益诉讼制度空转。三、实践发展:超越诉讼功能限制的制度尝试司法实践中，检察机关并不局限于既有理论和 规范对诉前程序功能定位的限制，进行了诸多突破 性的创新，主要可以概括为以下方面：（一）诉前参与主体趋向多元当下规范层面检察行政公益诉讼诉前程序的参 与主体主要是指发出检察建议的办案检察机关和收 到检察