海洋命运共同体理念下北极公海治理的优化路径.pdf

第 卷 第 期 年 月 海洋命运共同体理念下北极公海治理的优化路径顾 湘 唐 莉 摘 要:北极公海治理是一项超越单一国家管辖范畴的公共资源治理问题由于缺乏强制性的专门法规 各国治理理念存在差异 不同国家或地区之间也存在利益冲突和矛盾 北极公海的治理面临许多困境 如治理机制滞后、治理价值取向私有化、存在搭便车行为及资源开发管理复杂困难等“海洋命运共同体”理念的提出 回应了全球海洋治理的格局变化 为北极公海资源环境保护与治理提供了价值指引与方法论 为实现可持续发展 基于“海洋命运共同体”的理念应明确治理价值取向 完善法规建设 建立合理的治理模式 改善北极公海治理现状关键词:北极公海 海洋命运共同体 国际合作治理 治理机制 中国贡献党的二十大明确提出中国积极参与全球治理体系改革和建设 坚持真正的多边主义推进国际关系民主化 推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展 习近平总书记于 年提出的构建“海洋命运共同体”是构建“人类命运共同体”的重要内容 搭建起了中国参与全球海洋治理的“四梁八柱”构建了海洋政治、海洋经济、海洋安全、海洋文化以及海洋生态等“多位一体”的理论体系 深刻展现了中国和合思维 逐步确立起新时代国际海洋治理的新秩序与新格局 是中国在全球治理特别是全球海洋治理领域贡献的又一“中国智慧”和“中国方案”近年来 随着气候变暖的加剧 北极海冰逐渐融化 北极公 本文系 年国家自然科学基金项目“基于利益相关者的海洋陆源污染共同治理机制研究”(项目编号:)、年度教育部人文社会科学研究项目“基于多元主体利益冲突分析的长三角地区海洋陆源污染区域协同治理研究”(项目编号:)阶段性成果 顾湘 管理学博士 社会学博士后 南京信息工程大学公共安全治理研究院常务副院长、应急管理学院副教授 南京信息工程大学气候与环境治理研究院研究员 硕士生导师 江苏南京 唐莉 湖南师范大学公共管理学院硕士研究生 湖南长沙 海巨大的资源潜力也在不断凸显 尤其是其航运、渔业以及能源等资源的可利用性不断扩大 已引起各国的广泛关注 各国在不断开采北极公海资源的同时 也给其环境带来了巨大破坏 北极公海治理是超越单一国家管辖范畴的公共资源治理问题 涉及北极国家、近北极国家及国际组织等多个治理行为主体 其治理也主要依据相关的国际和区域性公约如联合国海洋法公约、极地海事规则及国际海事公约等 由于北极地理位置的特殊性和公约的有限性 各治理主体在治理过程中产生了诸多矛盾和冲突 导致其治理面临困境 基于海洋命运共同体理念的北极公海治理 应坚持平等协商原则 完善治理机制 有事多商量 有事好商量 促进各治理主体之间的互联互通和务实合作 化解各主体在治理过程中的矛盾冲突 合力维护北极公海生态环境 共同增进海洋福祉 避免围绕北极公海资源的大国角力走向无序和恶性竞争 为建设新型国际关系注入强劲动力一、理论视域下的北极公海治理北极公海是北极海域中的重要组成部分 根据联合国海洋法公约规定的范畴 北极海域的界定包括北冰洋、挪威海、北海、巴伦支海、喀拉海、东西伯利亚海、拉普捷夫海、楚科奇海、白令海、波弗特海、巴芬湾和格陵兰海其中 北极公海具备明确的边界 其范围包括北冰洋中央海域()、挪威海的香蕉洞()、巴伦支海的圈洞()和白令海的甜圈洞()如何有效地治理北极公海是国际社会共同面临的问题 引起了学术界的广泛讨论 学术界提出了许多建设性建议 形成了诸多理论成果 世纪初 美国发布了 世纪海洋蓝图和美国的活力海洋 规划海洋变化的航程两份报告 提出了区域性海洋治理模式在防止公海资源恶化、治理和保护公海环境等方面的可行性及优势 为如今的北极公海治理模式提供了理论基础路易丝安热利克德拉法耶特()教授强调应以全球气候变暖对北极海洋的影响为出发点 制定可持续发展计划并通过一系列具有法律约束力的措施和决定予以实施 以保护北极海洋海洋治理旨在协调海洋的各种用途和保护海洋环境 是维持生态系统结构和功能的必要过程 作为北极治理研究的领军人物 奥兰扬()指出 实现北极公海良好治理的核心在顾湘 唐莉:海洋命运共同体理念下北极公海治理的优化路径杨振姣:海洋生态安全视域下北极海洋空间规划研究 太平洋学报 年第 期 第 页邹磊磊、密晨曦:北极渔业及渔业管理之现状及展望 太平洋学报 年第 期 第 页 “:”“”于加强北极和非北极国家的合作以及制定一项专门适用于北极海洋生态系统的强制性极地规则他还从全球和区域的视角对北极公海治理机制进行了分类整理 其中 全球视角的机制主要有联合国海洋法公约生物多样性公约以及国际海事公约体系等 区域视角的机制主要有北极海洋石油污染预防与应对合作协议和北极理事会等克里斯蒂娜凯利()等则从过渡管理的角度出发 认为海洋治理中所面临的一些制度性挑战主要源于路径依赖、政策分层等策略问题 强调海洋治理的观念变革 即各国在共同治理海洋时 应转变其部门化、碎片化的海洋治理体制 实施一体化、整体性的管理方式对于北极公海的问题 国内学术界也给予了大量关注 北极公海的污染问题直接关系整个全球生态资源环境 其公共属性决定了其治理路径无法依赖单一管理职能实现 必然涉及全球合作治理 任何国家都无法独善其身邹磊磊等人从渔业问题出发 认为北极公海生态体系之所以面临诸多挑战 最主要的根源还是因为国家之间的利益博弈与冲突要想实现北极公海的可持续发展 必须促进北极与非北极国家之间的国际合作 从而构建合理、合法的管理制度杨振姣等人则以北极治理机制和部分国家北极政策战略内容分析为切入点 对北极海洋生态安全协同治理困境进行深入分析 从指导理念转变、多主体网络打造、国际治理标准制定、北极治理法律体系制定和科研能力提升等方面提出了北极海洋生态安全协同治理的相关动议此外 郭培清等人认为 北极国家与其他重要利益相关体在很多领域存在着诸多共同利益 对于北极公海的治理来说 采取具体性的治理可能优于全面的综合涵盖 即“领域化”比“区域化”更具可行性总体而言 国内外相关研究已经为后继研究者提供了大量可供参考的素材 并为北极公海的治理提供了许多建设性意见 尽管目前的研究在广度与深度上均取得了巨大进展但仍存在许多有待改革和拓展的空间 本文基于海洋命运共同体理念 深入探讨北极公海治理所面临的困境及其原因 并在此基础上探寻北极公海治理的优化路径边界与海洋研究 第 卷 第 期 “”“?”“:”王玫黎、武俊松:论公海海洋环境污染的治理与保护 广西社会科学 年第 期 第 页邹磊磊、张侠、邓贝西:北极公海渔业管理制度初探 中国海洋大学学报社会科学版 年第 期 第 页杨振姣、牛解放:北极海洋生态安全协同治理策略研究 太平洋学报 年第 期 第 页郭培清、卢瑶:北极治理模式的国际探讨及北极治理实践的新发展 国际观察 年第 期 第 页二、北极公海治理面临的现实困境尽管相关的国际性和区域性公约在北极公海治理中发挥了一定的作用 但由于历史和现实原因 北极公海环境状况复杂 治理过程面临许多困境 导致北极公海治理效果不佳(一)北极公海治理机制存在滞后与不足随着气候变暖的加剧 北极公海的人类活动日益增多 对海洋环境产生了深远影响使治理工作面临诸多挑战 现行的北极公海治理机制未能根据其生态环境变化进行相应调整 存在一定的滞后性和机制本身的不足 这对治理工作产生了负面影响 北极理事会作为北极事务的主要多边合作组织 在治理过程中存在着一定的滞后性 主要表现为没有受到硬法的约束、缺乏执行机制以及长期财政资金匮乏等问题 虽然近年来理事会自身也在不断进行改革 但存在先天性缺陷 如无法有效调动北极国家在治理过程中进行合作 导致改革效果不佳 世界自然基金会在 年曾指出北极理事会治理机制的滞后和不足此外 极地规则虽然对极地海域航行船舶的环保要求做出了强制性规定 但在北极公海环境治理和保护方面仍存在不足 尚未正式禁止使用重燃油、未严格控制黑碳和灰水排放 并且未将外来物种入侵纳入考虑范围 此外 极地规则的参与度并不高 各国难以实现对北极公海的有效治理 为了阐明问题 本文参考鄢和诚等人的研究 整理了主要国家在极地规则的历次会议中就北极水域不同污染源的防污染措施提出的提案表 中共统计了 次提案参与数表 不同国家针对不同污染源的提案参与数量统计表油类污染有毒液体物质污染包装有害物质污染生活污水污染船舶垃圾污染压载水等其他污染合计美国俄罗斯挪威丹麦芬兰冰岛加拿大中国顾湘 唐莉:海洋命运共同体理念下北极公海治理的优化路径鄢和诚、黄麟:关于极地规则防污染要求的提案解读和利益相关方分析 航海技术 年第 期 第 页续表油类污染有毒液体物质污染包装有害物质污染生活污水污染船舶垃圾污染压载水等其他污染合计日本韩国法国合计从表 可以看出 在极地规则关于防污染措施的提案中 一方面 各国提出的总体提案数量较少 提案较多的国家主要集中在北极国家 域外国家提案数量偏少 另一方面 就提案的内容而言 各国关于油污染方面的提案较多 其他的污染源提案比较少 由此可以看出 各国对极地规则的参与度并不高 且极地规则所反映的大多都是北极国家的关切 难以反映域外国家的意见 也难以有效促进各国在北极公海治理方面的国际合作 难以对北极公海实现有效治理 总体而言 北极公海现行治理机制仍存在严重的滞后与不足 这也是北极公海现行治理过程中存在的困境之一(二)北极公海治理的价值取向 私有化倾向北极公海具有公共物品属性 但由于北极国家基于自身利益主张的重叠 存在一些私有化倾向 随着全球气候变暖 北极地区海冰消融 北极通航成为可能 北极公海的地缘政治价值逐渐显现 一些国家试图利用先进的科技和地理优势 掌控北极公海的治理权以达到“以治权行主权”的目的 有效控制北极公海北方海航道是涉及北极公海的航道 然而由于该航道大部分航段位于俄罗斯北部沿海的北冰洋离岸海域 因此俄罗斯将其归为自己的内部水域 只考虑本国利益 以国内政策进行治理 以此来强化俄罗斯在北极的特殊战略地位 更好地为俄罗斯国家安全和经济振兴服务 这种行为在一定程度上与联合国海洋法公约的精神相背离加拿大与俄罗斯一样 也想将在国际上具有争议性的西北航道划为自己的内水来治理 此外 北极域内国家呈现出“域内自理化”趋势 排斥域外国家参与北极事务 这种趋势对北极理事会也产生了一定影响 北极理事会在处理北极事务方面很大程度上依然遵循着“门罗主义”的逻辑 实行排他性开放 使得许多域外国家在参与北极事务时遇到困难中国于 年开始申请加入北极理事会 但由于边界与海洋研究 第 卷 第 期阮建平、王哲:善治视角下的北极治理困境及中国的参与探析 理论与改革 年第 期 第 页王郦久、徐晓天:俄罗斯参与全球海洋治理和维护海洋权益的政策及实践 俄罗斯学刊 年第 期 第 页肖洋:约束与突破:中国在北极理事会的规范性话语权提升路径探析 和平与发展 年第 期 第 页北极理事会的部分成员国否决而无法加入 直到 年 北极理事会才接收中国、韩国和日本等 个国家成为理事会的永久观察员国 然而据报道 北极理事会内部成员国对于中国的加入进行了长时间的讨论 其中 北欧国家支持中国成为理事会永久观察员国 而俄罗斯和加拿大却对此表示了不同程度的反对 尽管最终包括中国在内的 个国家被批准成为北极理事会的永久观察员国 但是它们在理事会中也受到了一份新制定的“观察员规则”的限制 即“努克标准”该规则表示 域外国家只能参加北极理事会除部长级会议之外的所有会议 并且域外国家在北极理事会中没有决定权 这些规定在一定程度上限制了中国及其他域外国家在北极公海治理中的参与 北极公海治理的价值取向私有化将极大地影响国际合作的开展 使得其治理前景更加扑朔迷离(三)北极公海治理中的“搭便车”行为北极公海是全球共同的海洋环境 但目前缺乏专门的法律规范来保护其生态环境 导致主权国家在北极公海治理中存在惰性 尽管联合国海洋法公约规定在适当情况下国家应当采取区域性或国际性合作来管理和保护海洋环境污染 但这些规定无法对主权国家产生强制法律约束力 难以促使其积极参与北极公海治理和保护 因此 国家在共同治理北极公海时存在免费搭便车的行为 经济学家曼瑟尔奥尔森()在集体行动的逻辑中指出 集体利益可以分为相容和排他两