部门预算绩效信息公开：现状、问题与对策——以2019-2022年中央部门为例.pdf

12财政税收部门预算绩效信息公开：现状、问题与对策以2 0 1 9-2 0 2 2 年中央部门为例/叶远康摘要：文章回顾了我国预算绩效信息公开的实践历程，总结近年来中央部门预算绩效信息公开情况，剖析其中存在的问题并提出加强中央部门预算绩效信息公开的意见建议，以期为财政部门进一步推进预算绩效信息公开，提升预算绩效管理工作透明度，贯彻落实全面实施预算绩效管理提供决策参考。关键词：预算绩效信息公开中央部门中图分类号：F812.3文献标识码：A文章编号：1 0 0 4-6 0 7 0(2 0 2 3)0 4-0 0 1 2-6自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，财政部门不断推进财政体制改革，加强财政预算绩效管理，提高财政治理能力。2 0 1 8 年，中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（下称预算绩效管理意见）指出全面实行预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。“十四五”规划和2 0 3 5 年远景目标纲要明确要求“强化预算约束和绩效管理”及“深化政务公开”。预算绩效信息公开作为预算绩效管理的一个重要环节，是落实中华人民共和国政府信息公开条例（下称信息公开条例)要求、加强外部监督、促进预算绩效管理水平提升的重要举措（徐晓雯等，2 0 2 1)。但是，我国预算绩效信息公开实行时间不长，缺少经验积累和深入研究，存在一些呕待改进之处。文章以2 0 1 9-2022年中央部门预算绩效信息公开为研究对象，剖析其中存在的问题，并提出相应的工作建议。一、我国预算绩效信息公开的实践历程（一）空白阶段（2 0 1 2 年以前）20世纪9 0 年代前，政府部门财务信息属于保密信息，不能对外公开。1 9 9 5 年1 月施行的中华作者单位：大湾区大学人民共和国预算法亦未对预算绩效信息公开作要求。2 0 0 0 年之后，党和国家越来越重视政府信息公开工作，2 0 0 7 年国务院颁布信息公开条例，将财政预决算信息纳人公开范围，但未提及预算绩效信息公开事宜。在这时期，不论是制度还是实践，均未涉及预算绩效信息公开，公众也不能从公开渠道获取政府部门的预算绩效信息。（二）探索阶段（2 0 1 3-2 0 1 7 年）党的十八大以来，各地在推进预决算信息公开过程中试行公开部分预算绩效信息（卢真，2 0 1 6），如宁夏回族自治区财政厅2 0 1 3 年发布“宁夏回族自治区矿产资源节约与综合利用以奖代补资金使用绩效评价结果公示”，此后，广东、云南和上海等省市也陆续试行。2 0 1 5 年，国家施行新的中华人民共和国预算法（下称新预算法），指出要“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，标志着预算公开成为刚性的法律约束。预算绩效作为预算的一部分，近年来从中央到地方开始大规模公开（孙欣等，2 0 1 9），公众可在中央预决算公开平台查看中央部门预算绩效信息，在地方各级政府门户网站查看地方政府部门预算绩效信息，13CD（2 0 2 3 年第4 期）财会研究（三）发展阶段（2 0 1 8 年至今）党的十九大报告强调要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，特别是2 0 1 8 年的预算绩效管理意见，明确要“大力推进绩效信息公开透明”，自此，国家对预算绩效信息公开越来越重视。2 0 1 9 年，国务院印发2 0 1 9 年政务公开工作要点，明确提到“细化财政信息公开”、“全面公开绩效目标、绩效自评结果、绩效评价报告”。2 0 2 0 年，财政部出台项目支出绩效评价管理办法，要求各级政府部门要加强“绩效评价结果应用及公开”。2 0 2 1 年3 月，国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（下称深化预算改革意见)进一步明确“加大绩效信息公开力度，推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开”；4月，财政部印发关于推进部门所属单位预算公开工作的指导意见（下称推进预算公开意见），要求“逐步公开国有资产占用、预算绩效管理等情况”；1 0 月，部门决算管理办法将预算绩效信息纳人决算报告体系并明确“各部门、各单位应当公开决算，并保持长期公开状态”。总的来看，党的十九大尤其是预算绩效管理意见出台以来，党中央、国务院对政府预决算的信息公开预算绩效信息公开非常重视，近年来出台系列法规和制度，并发布各类指导意见，为加强预算绩效信息公开、切实推进全面实施预算绩效管理提供了基础指导和顶层制度保障。二、中央部门预算绩效信息公开现状预算绩效管理意见2 0 1 8 年正式施行以来，中央部门全面推进绩效改革，将绩效管理理念与预算管理全过程相结合，逐步构建起预算绩效管理体系。因此，文章重点考察中央部门2 0 1 9-2 0 2 2 年预算绩效信息公开的情况，收集2 0 1 9 年以来中央部门在中央财政预决算平台里公开的决算报告3 7 5份，并对报告内的预算绩效信息进行分析，得出以下结论：（一）公开的力度越来越大从公开的部门数量上看，2 0 1 9-2 0 2 2 年在中央预决算平台公开预算绩效信息的中央部门由8 5 个增长至1 0 2 个（图1），呈逐年增加的态势。10510095数量908580752019202020212022在中央预决算公开平台公开绩效信息的中央部门数量图12019-2022年公开预算绩效信息的中央部门数量数据来源：中央预决算公开平台。从公开的自评项目上看，2 0 1 9-2 0 2 2 年中央部门绩效自评项目公开数量、平均每个部门公开的数量、绩效自评项目公开金额以及平均每个部门公开的金额也在不断提高，详见表1。（二）公开的内容越来越多一是事前绩效信息公开的内容越来越多。从2018年起，中央部门在当年度预算公开时不仅公开了绩效目标总体设置情况，还同步公开当年度部14财政税收表1绩效自评项目公开情况统计表（一）绩效自评平均每个绩效自评项平均每个部年份项目公开部门公开目公开金额/门公开金额/数/个数/个万元万元20192172.5582488469704520203183.421588908317085020214034.242151604522648420225445.3324001083235304数据来源：中央预决算公开平台。分预算项目的支出绩效评价表，列示了项目中期目标、年度目标以及设置的绩效评价指标。二是公开的预算项目类别越来越多。2 0 2 2 年各中央部门首次对中央本级基建投资项目以及中央本级国有资本经营预算项目的绩效评价进行情况说明，并对中央本级基建投资项目以及国有资本经营预算项目的绩效评价结果进行公开。（三）公开的内容越来越细2019年以来，中央部门公开的预算绩效信息内容不仅包括了部门预算绩效管理总体情况，还包括了部分项目绩效自评结果、部门评价结果和财政评价结果。在自评结果里，可以看到自评项目的预期完成情况、实际完成情况以及具体绩效指标；在财政评价结果和部门评价结果中，可以看到项目基本情况、绩效评价工作情况及评价结论、绩效评价指标完成情况、绩效评价过程中发现的主要问题及原因以及相关建议等内容。三、当前中央部门预算绩效信息公开存在的问题(一）制度建设有待加强虽然预算绩效管理意见强调要“大力推进绩效信息公开透明”，但未涉及公开的内容、方式等具体方面；深化预算改革意见提出要“推动绩效评价结果向社会公开”，但未就如何推动作进一步阐述；推进预算公开意见虽明确了预算公开的主体、范围、内容、时间、方式等，并要求在公开预决算时“结合工作进展情况逐步公开国有资产占用、预算绩效管理等情况”，但未对如何落实预算绩效管理信息公开作进一步细化指导。部门决算管理办法将信息公开纳人到部门决算管理的主要事项里，但同样也未就信息公开的时间、内容、方式、程序等作进一步指导。(二）公开力度有待增强一是自评项目绩效公开情况不够理想。从公开数量占比（绩效自评项目公开数量：预算项目总数）以及公开金额占比（绩效自评项目公开金额决算收入数)上看，虽然比例逐年提高，但数值仍较低，甚至有的部门公开的绩效自评项目数为0(表2)。表2 缘绩效自评项目公开情况统计表（二）自评项目公自评项目公开项目数量项目金额年份开数为0 的数为0 的部门占比/%占比部门数量数量占比/%201914.394.4589.41202022.337.1966.45202127.079.0988.42202234.418.0776.86数据来源：中央预决算公开平台。（三）内容质量有待提高一是可读性不高。部分中央部门公开的绩效信息内容较为笼统，流于形式，比如2 0 2 1 年外交部在6 个绩效自评项目中，发现的主要问题均为“指标可衡量性有待提高”，下一步改进措施均为“继续探索合理设置指标，提高指标设置可衡量性和科学性”,未指出具体哪一个指标设置存在问题，也没有提出具体可行的改进措施；商务部4 个项绩效自评项目中改进措施均表述为“加大预算执行力度”，但是未提及具体加大预算执行力度的措施。此外，绩效评价报告中关键内容缺失或者未公开，比如2022年国家民委的部门评价报告中缺少指标分析部分；中央编办、最高人民法院以及国家医保局等部门的部门评价报告中缺少问题和建议部分。二是可比性不强。从既开展自评又开展部门或财政评价的项目上看，部分项目的绩效评价指标体系存在不一致。在自评中,绩效评价所使用的一级指标是产出、效益和满意度，而在部门或财政评价中，绩效评价所使用的一级指标是决策、过程、产出和效益。以外交部2 0 2 1 年度缴纳维和摊款项目”为例，同样的绩效评价指标，在绩效自评和部门15CD（2 0 2 3 年第4 期）财会研究评价中的权重分值和最终得分却不尽相同，且差异较大(表3)。表3外交部“缴纳维和摊款项目”绩效指标分析预算执行率任务完成情况任务完成及时性评价类型权重最终权重最终权重最终分值得分分值 得分分值得分绩效107.5474733自评部门53.7420201010评价三是客观性不强。从公开的涉及到委托第三方开展的财政评价和部门评价项目上看（下称“第三方评价”），大部分绩效评价报告中对第三方机构信息语焉不详，比如2 0 1 9-2 0 2 2 年分别有4 9、5 1、5 2和6 6 份第三方评价报告未公开第三方具体信息，占公开的第三方报告总数的5 7.6 4%、5 4.8 3%、54.73%和5 8.4 0%，损害了绩效评价结果的可信度。从公开的项目评价等级情况上看，各部门绝大部分项目的绩效评价等级为“优”，以2 0 2 2 年为例，绩效自评项目评价等级为“优”的项目数量为4 6 6 个，占比8 6.4 5%。作为对比，第三方评价等级为“优”的项目数量为6 4 个，占比5 6.1 4%，且公开的第三方评价项目数量远远少于绩效自评项目数量，存在“报喜不报忧”之嫌四是及时性不强。从公开的时间上看，预算绩效信息公开较为滞后，从近年来的公开时间点上看,均为7 月份。因此，公众在查询到相关的绩效信息时，已经是年度终了7 个月，时效性较弱。（四）公开载体有待完善当前，公众可以在中央预决算公开平台了解到中央部门的预算绩效信息，但该平台总体看：一是功能不完善。缺少专门的预算绩效信息公开模块，所有预算绩效信息均含在当年度预决算报告之中，且信息搜索不便，想了解信息须逐个点击决算文档查阅。二是发布不规范。预算绩效信息公开的形式不统一，从近年来的公开情况上看，有的以PDF形式公开；有的定向到中央部门门户网站后下载附件形式公开；有的以图片形式公开；有的以内嵌对话框形式公开。三是运维不到位。部分中央部门的决算报告文档链接失效，公众无法查询相关绩效信息，2 0 1 9 年有6 个部门的链接失效、2 0 2 0 年有7个部门的链接失效、2 0 2 1 年有8 个部门的链接失效、2 0 2 2 年有2 个部门的链接失效。（五）监督问责有待落实预算绩效管理意见指出要对预算执行进度及绩效目标实现程度进行“双监控”，但缺少行之有效的“监控”措施。预算绩效信息公开作为一种依托公众“监控”的措施，因缺少信息反馈和问责机制，实际监督作用弱化。从中央部门公开的预算绩效信息看，无论是绩效自评或是第三方评价，均指出预算绩