基层平安建设视角下政法委员的功能与定位.pdf

592023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期中图分类号:D922 文献标识码:A 文章编号:16729285（2023）02005906基层平安建设视角下政法委员的功能与定位1李昊光2吕廷君3【摘 要】党的领导是政法工作的最大优势，政法工作条例作为我国第一部对政法工作进行系统规定的党内法规，为新时代开展政法工作提供了基本遵循。平安建设是政法工作的重要组成部分，乡镇（街道）政法工作由政法委员负责，有利于基层平安建设进一步制度化、法治化。但在现实的职责履行中，政法委员的制度优势并未充分显现。新时代基层平安建设必须明确政法委员的功能与定位，坚持党的领导，完善配套党内法规体系，重视理论研究，建立健全监督考核机制，提供组织支撑和资源保障，为中国式法治现代化奠定坚实的基层基础。【关键词】党的领导 政法委员 平安建设 政法工作条例2019 年 1 月，为了坚持和加强党对政法工作的领导，做好新时代政法工作，党中央颁布了中国共产党政法工作条例（以下简称政法工作条例），系统总结了党领导政法工作的成功经验，为新时代如何开展政法工作提供了基本遵循。政法工作条例第 11 条要求在乡镇（街道）配备政法委员，并指出乡镇（街道）社会治安综合治理中心（以下简称综治中心）是整合社会治理资源、创新社会治理方式的重要工作平台，由同级政法委员负责工作统筹和政策指导。同时，根据第 5 条规定，政法委员的主要任务之一，就是推进基层平安建设。在乡镇（街道）设立政法委员，既是党管政法的关键抓手，也是推进基层平安建设的重大制度安排。通过对中国知网上相关理论文章的梳理，我们发现，自政法工作条例颁布以来，有学者深入分析了我国政法体制的理论与改革等问题，也有学者以政法工作条例为样本进行解读和阐释。4但是以政法委员为对象进行专门研究的理论文章只有两篇5，对政法委员的职能、定位以及制度优势如何发挥等问题有待进一步深入研究。1本文系北京市社会科学基金重点项目“北京市接诉即办工作条例的创新机制研究”的阶段性研究成果，项目编号：22FXA007。2李昊光：中共北京市委党校（北京行政学院）法学教研部 2021 级硕士研究生。3吕廷君：中共北京市委党校（北京行政学院）教授、教务处处长。4前者参见黄文艺：新时代政法改革论纲（中国法学2019 年第 4 期）、中国政法体制的规范性原理（法学研究2020 年第 4 期），郑智航：党管政法的组织基础与实施机制一种组织社会学的分析（吉林大学社会科学学报 2019 年第 5 期）等。后者参见施新州：党领导政法工作制度化的内涵、特征与功能以中国共产党政法工作条例为分析蓝本（法治现代化研究2021 年第 2 期），于晓虹、杨惠：党政体制重构视阈下政法工作推进逻辑的再审视基于中国共产党政法工作条例的解读（学术月刊2019 年第 11 期），段瑞群：政法领域党内法规体系化建构研究以中国共产党政法工作条例文本为例（中国法律评论2019 年第 4 期）等。5参见赵丽莉、张琪：乡村振兴战略背景下乡镇(街道)政法委员制度的完善，青岛行政学院学报2022 年第 1 期；四川省法学会 2020 年度法治实践创新专项课题组：现代基层治理体系中乡镇(街道)政法委员作用机制初探，四川行政学院学报2021 年第 2 期。60一、从党对政法工作的领导说起党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是政法工作的基本原则。党对政法工作的领导是伴随着规范化和制度化进行的，已经深深嵌入我国政法体制的每一个环节，形成了高度融合。加强党对政法工作的领导，必须完善党领导政法工作的体制机制。党的十八大以来，在坚持依法治国和依规治党有机统一的要求下，党的制度建设被提升到国家治理体系和治理能力现代化的新高度。2014 年 10 月，党的十八届四中全会通过了中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称决定），首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一基本方略。作为全面依法治国的总章程，决定确立了党“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”十六字方针，这也是新时代党领导政法工作法治化的行动指南。2017 年 10 月，党的十九大报告要求“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。为了从制度上保证政法工作始终坚持正确方向，更好地发挥其服务保障党和国家工作大局的重要作用，党中央出台政法工作条例，这是党内法规由粗变细、由虚变实的重要体现，是对新时代党领导政法工作的顶层设计与全面擘画，推动党领导政法工作实现更高水平的制度化、法治化。平安建设是政法工作的重要组成部分，“从整体的价值目标上是要实现安定、有序、安全、和谐的社会秩序、社会环境和彰显公平正义，经济社会协调发展，人民安居乐业的社会状态。”62019年 10 月，党的十九届四中全会将平安建设纳入国家治理现代化体系之中，要求推动平安建设向基层下移，提出了“建设更高水平的平安中国”的目标。2020 年 11 月，习近平总书记在平安中国建设工作会议上强调：“建设更高水平的平安中国意义重大。加强基层组织、基础工作、基本能力建设，全面提升平安中国建设水平。”7这指明了平安中国要在基层组织建设上发力，建设体系化、科学化、法治化的平安中国。2022 年 1 月，在中央政法工作会议上，习近平总书记再次强调要坚持党对政法工作的绝对领导，为建设更高水平的平安中国提供有力保障。社会不稳定、国家不安全，发展也就无从谈起。党的二十大报告要求夯实国家安全和社会稳定的基层基础，建设更高水平的平安中国。作为基层政法工作的关键环节，新时代基层平安建设必须回答好谁来领导、领导什么、怎么领导等贯彻始终又历久弥新的重大命题。政法工作条例是第一部对政法工作进行系统规定的党内法规，指出政法工作的战略目标推进平安中国、法治中国建设，明确要求平安建设在党的领导下，具体由政法队伍负责贯彻落实。党对政法工作的领导通过政法委员下渗到基层政法工作的每一个毛细血管，为基层平安建设增添了领导和监督的核心力量。这有利于依法治国和依规治党有机统一，提高基层平安建设水平，奠定推动国家治理体系和治理能力现代化的基层基础。二、基层平安建设机构沿革“发展中国家的高速经济增长将不可避免地伴随着政治动荡、社会撕裂、国家失能、革命浪潮甚至政权易帜，在急速变化的社会经济条件下保持社会政治稳定乃是人类一道永恒的难题。”8改革开放 40 多年来，如何维持社会稳定、加强社会治安，一直是党和政府高度重视的问题。平安建设尤其是维稳工作也就成为了一项保障社会稳定和人民安居乐业的重要政治任务。6刘奇耀：社会治安综合治理的法治逻辑，山东大学 2014 年博士论文，第 77 页。7 习近平对平安中国建设作出重要指示强调 全面提升平安中国建设水平 不断增强人民群众获得感幸福感安全感，人民日报2020 年 11 月 12 日，第 1 版。8阎小骏：中国何以稳定：来自田野的观察与思考，中国社会科学出版社 2017 年版，第 4-5 页。李昊光 吕廷君：基层平安建设视角下政法委员的功能与定位612023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期20 世纪 80 年代改革开放伊始，从我国现实出发，邓小平强调：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”9只有社会秩序和政治环境稳定，才能开展经济建设、实现社会发展。因此打击违法犯罪、维持社会治安就成为了这一时期平安建设首要关心的问题。针对当时严峻的违法犯罪形势，先后进行了几次“严打”，初步稳定了社会秩序，提高了人民群众的安全感。1991 年 1 月，全国社会治安综合治理工作会议召开，“标志着综合治理由一般口号、局部探索进入普遍展开、全面落实阶段。”10同年 3 月，党中央决定成立中央社会治安综合治理委员会（以下简称“中央综治委”），下设办事机构中央社会治安综合治理委员会办公室（以下简称“中央综治办”），与中央政法委合署办公。中央综治委是协助中共中央、国务院领导全国社会管理和综合治理的机关，其办事机构中央综治办与中央政法委合署办公，更加强调党委政法委对综治工作的全面领导。后来，中央综治委经过机构撤并、职能变化，最终明确：“中央决定，将中央社会管理综合治理委员会恢复为中央社会治安综合治理委员会，目的是为了集中精力抓好平安建设。”11自此，平安建设成为中央综治委的主要任务，主要由中央综治办具体负责落实；地方综治委、综治办负责本级平安建设的制度安排，也在全国各级行政区划铺展开来。在此种平安建设、维持社会治安的制度安排下，我国实现了相对平稳的社会转型，社会主义现代化各项事业也持续向好。但随着经济的发展和社会的进步，人民群众的法律观念和权利意识不断增强，在基层平安建设的具体实践中，以综治办为载体、片面强调维稳的做法，逐渐暴露出内在的弊端。基层平安建设对法治化的需求不断增加，政法体制改革也就迫在眉睫。2018 年 3 月，中共中央印发深化党和国家机构改革方案，为了加强党对政法工作和社会治安综合治理等工作的集中领导和统筹协调，推进平安中国建设，不再设立中央综治委及其办公室、中央维护稳定工作领导小组及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担。同时组建中央全面依法治国委员会，作为党中央决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计和整体推进。2020 年4 月，党中央决定成立平安中国建设协调小组，该小组第一次会议指出，成立平安中国建设协调小组，是顺应我国社会主要矛盾历史性变化的长远之策，是彰显“中国之治”政治优势和制度优势的战略之举。根据中央的统一部署，领导和协调乡镇（街道）基层平安建设的重担，也就落到了政法委员的肩上。具体制度与顶层设计相适应，中央与地方平安建设一体规划，重点领域和重点工作率先纳入法治轨道，这些创新性、关键性、基础性的指导思想与体制机制支撑着党对政法工作的全面领导，政法委员推动新时代基层平安建设制度化、法治化、现代化的大幕徐徐拉开。三、政法委员的制度优势与履职现状制度的发展往往脱胎于现实的实践，随着我国党内法规体系的逐渐完善，对党内法规立法上的要求，“已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”12党的十九大以来，政法改革进入深水区，政法工作条例为新时代党管政法、领导平安建设奠定了制度基础。政法委员负责乡镇（街道）综治中心和各个政法部门的工作统筹、政策指导，推进基层平安建设，蕴含了独有的制度优势。一方面，政法工作条例明确了在乡镇（街道）配备政法委员，基层平安建设由政法委员推动。9 邓小平文选(第三卷)，人民出版社 1993 年版，第 284 页。10任建新：全党全社会动员狠抓社会治安综合治理，载政法工作五十年任建新文选，人民法院出版社 2005 年版，第 391 页。11 扎实推进司法体制改革试点工作努力提高新形势下政法工作能力和水平，检察日报2014 年 10 月 10 日，第 1 版。12中共中央文献研究室：习近平关于全面依法治国论述摘编，中央文献出版社 2015 年版，第 43 页。62政法委员作为一个党内职务，“条”上受上级政法委的指导，“块”上受同级党委（党工委）的领导，履行政法职能。对下，综治中心是政法委员行使职能的主要平台和制度依靠，政法委员统筹安排综治中心各项工作，同时监督基层平安建设工作所涉各个部门是否依法行政、依法办事，担负起对基层平安建设法治化的督促和保障任务，使上下贯通，执行有力。另一方面，借助政法委员这个抓手，党对政法工作、平安建设的领导下渗到乡镇（街道），加强了基层党组织对基层全局的把握，也就自然而然地实现了对基层政法工作的监督和领导。这有利于充分发挥党的领导制度优势，更好地保障了广大人民群众的基本权利，这是新时代深化政法改革、建设更高水平平安中国的必由之路和关键一招。政法工作条例的生命在于实施，政法工作条例的权威也在于实施，要使政法委员推动基层平安建设蕴藏的巨大制度优势释放出来，更在于实施。自政法工作条例颁布后，从中央到地方掀起了学习政法工作条例的热潮，各省、自治区、直辖市也纷纷以党内法规的形式，颁布了适合本地具体情况的贯彻政法工作条例实施细则。有的地