可行性缺口补助模式下PPP项目风险研究_刘太行.pdf

2023 年第 14 期刘太行：可行性缺口补助模式下 PPP 项目风险研究可行性缺口补助模式下 PPP 项目风险研究刘太行（中央司法警官学院 河北 保定 071000）摘要：在我国公共基础设施建设中，PPP 模式凭借“利益共享、风险共担、长期合作”等原则能够充分发挥政府部门和社会资本的优势，成为广泛应用的建设模式。在 PPP 模式的发展过程中逐渐形成政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助三种付费模式，可行性缺口补助模式兼具前两者的特性，方案设计更加复杂，在 PPP 项目的建设阶段和运营阶段面临更多风险。文章首先从理论层面分析可行性缺口补助模式对 PPP 项目运行的影响及风险管理重点，然后以广泛应用可行性缺口补助模式的污水处理项目为例开展风险分析，力求为可行性缺口补助模式下污水处理 PPP 项目的风险管理提供借鉴。关键词：PPP 项目 可行性缺口补助模式 风险管理 污水处理项目一、引言PPP模式是政府基础设施建设项目的创新型融资方式，在国家的大力推动下已成为我国基础建设方面的主要模式，而且对于促进经济机构改革、稳定经济增长以及普惠民生具有重要作用。PPP模式能够充分发挥政府机构和私营机构的优势，从政府机构来看，强大的支付信用和风险承担能力可以为建设项目提供稳定的担保，从私营机构来看，大量的社会资本和创新能力可以大幅优化资本配置效率，更为重要的是能够引入更多的投资者。由于PPP项目的参与者众多，付费模式对参与主体的利益会产生影响，由此项目风险因素也会因付费模式的不同产生差异。目前，我国PPP项目的付费模式主要包含政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助模式三种：政府付费模式主要应用于普通公路、公共航道等无现金流基础设施项目，项目风险主要集中在政策变更、融资风险、支付风险、成本超支等方面；使用者付费模式主要应用于地下综合管廊项目、智慧停车等具备稳定现金流的基础设施项目，项目风险主要集中在市场需求变化、收费标准变更、成本超支等方面；可行性缺口补助模式兼具政府付费和使用者付费的特性主要应用于城市轨道交通、高速公路、污水处理厂等现金流不稳定的基础设施项目，项目风险主要集中在市场需求变化、收费标准变更、特许经营权提前收回、公众反对等方面1。三种付费模式下的PPP项目风险既存在相同之处也存在较大差异，相比而言，可行性缺口补助模式更加复杂，风险因素更加多样化。由此，选择可行性缺口补助模式下的PPP污水处理项目作为研究对象，分析在该特定付费模式下的项目风险，并提出针对性风险管理建议，以期为类似项目的顺利建设和运营提供管理思路。二、可行性缺口补助模式下PPP项目的风险分析PPP项目在满足政府、社会资本、社会公众各方利益的前提下才能顺利落地和运行，而且不同付费模式下的考核机制存在较大差异，因项目内生原因产生的风险会影响PPP项目的正常运行，一方面，按效付费机制会影响政府和社会公众对基础建设项目的质量要求，进一步增加项目成本，另一方面，付费模式不同各合作方支出成本和风险分配也存在差异，影响合作方的参与意愿，进而对PPP项目的运行产生严重的影响。（一）可行性缺口补助模式在PPP项目中，政府机构和私营机构建立合作关系，在数年或十数年的合作中需要实现风险共担、利益共享，付费机制对于PPP项目的长期稳定运营具有重要的影响作用。可行性缺口补助模式是指在PPP项目中使用者付费不足以满足社会资本的成本回收和合理回报，由政府以股本投入、财政补贴、优惠贷款等形式为社会资本提供经济补助2。可行性缺口补助模式适用于具有一定收益的公益性PPP项目，政府在对PPP项目开展考核后开展收益缺口补助。在可行性缺口补助模式的运营阶段，政府一般需要承担部分直接付费，主要是以社会资本承担的年均建设成本、运营成本和合理利润之和减去使用者年度付费额度。政府为了满足社会资本的最低投资回报率，以影子票价减去实际票价作为可行性缺口补助额的计算标准，当影子票价高于实际票价时由政府补助差价，保证社会资本。在可行性缺口补助模式下，影子142DOI:10.16144/ki.issn1002-8072.2023.14.015内控&风险2023 年第 14 期票价的制定直接决定了社会资本是否能够获取政府补贴以及政府补贴金额。在可行性缺口补助模式的付费机制设计时需要综合考虑政府、社会资本方以及社会公众的各方面因素，在保证社会公众基本要求的基础上，遏制社会资本的暴利行为，同时保证其合理收益。可见，可行性缺口补助模式PPP项目的运行受社会公众诉求、影子票价制定、实际票价变动等多方面因素的影响。（二）可行性缺口补助模式对PPP项目运行的影响可行性缺口补助模式是在PPP项目满足考核条件的基础上支付社会资本收益缺口，保证其获得合理的收益。可行性缺口补助模式的绩效考核方式分为全部补助绩效考核、分离绩效考核、部分补助绩效考核三种方式：在全部补助绩效考核下，是以绩效考核调节系数乘以全部可行性缺口补贴金额支付收益缺口；在分离绩效考核下，将缺口补助划为可用性付费和运营绩效付费两部分，前者是考核建设期绩效开展缺口补助，后者是考核运营期绩效开展缺口补助；在部分补助绩效考核下，是将缺口补助划分为固定补助和变动补助两部分，前者是固定的缺口补助，后者是根据每期的绩效考核制定变动补助3。在多种绩效考核方式下，可行性缺口补助模式虽然能够以市场化方式照顾各参与方的利益，但该模式的考核体系过于复杂对于PPP项目的落地、建设和运行会产生严重影响。从可行性缺口补助PPP项目各参与方的诉求来看；政府制定的考核制度能够以市场化方式对社会资本形成激励机制和约束机制，此外，弹性缺口补助能够减缓政府的财政压力；可行性缺口补助虽然将项目各项风险进行拆分，但项目运营更加复杂，金融机构需要制定更加复杂的风险控制体系，风险分配和投融资结构不合理极易引发运营风险；可行性缺口补助虽然通过风险分担降低了运营机构的运营难度，但项目设计复杂、推进难度大，此外，在市场需求变化和收费标准变更的情况下，运营机构极易出现运营风险。可见，可行性缺口补助模式虽然通过考核制度和风险分摊照顾各参与方的诉求，但复杂的项目设计会导致项目推进过慢，市场需求、收费标准等因素的变化会严重影响项目的运行。（三）可行性缺口补助模式下PPP项目风险管理重点可行性缺口补助模式下，PPP项目的收益主要来源于使用者付费和政府可行性缺口补助，在项目的实际运营中成本超支、市场需求变化、收费标准变更等因素是风险管理的重点。从政府方面来看，可行性缺口补助模式PPP项目的风险管理重点主要是市场需求变化、收费标准变更以及支付风险，从社会资本方面来看，风险管理重点主要是融资风险、运营成本超支以及支付风险4。（1）市场需求变化风险。市场需求变化风险是PPP项目提供公共服务的市场需求降低，运营机构的收益大幅减少，政府需要支付大量缺口补助，给政府带来财政压力。市场需求变化风险主要受社会环境和政府调控的影响：社会环境是经济发展或社会需求波动导致PPP项目公众服务市场需求发生变化，例如社会居民和工业用水量需求下降、工业生产工艺提升污水排放量降低，会导致污水处理项目的产能大幅下降；政府调控一方面是收费标准变更影响市场需求变化，另一方面政府对重工业污水排放进行管控也会降低污水处理项目的产能。市场需求变低的情况下，污水处理项目产能降低，导致项目收益变低，同时政府会支付更多的缺口补助。（2）收费标准变更风险。收费标准变更风险是PPP项目提供服务的收费标准降低，同样会导致运营机构的收益大幅降低，政府支付高额缺口补助会产生严重的财政压力。PPP项目提供公众服务的收费标准一般由政府制定，运营机构无权根据市场变化调整价格，当政府为了满足社会公众需求而调低收费标准时，运营机构的收益会显著下降，尤其是在原材料价格大幅上涨的情况下，运营机构极有可能出现大幅亏损。在PPP项目出现收益大幅降低甚至亏损时，不仅会给政府带来巨大的缺口补助支付压力，在项目绩效考核机制或缺口补助机制不合理的情况下，运营机构可能会出现亏损。（3）融资风险。在可行性缺口补助模式下PPP项目建设阶段和运营阶段的支出资金往往由社会资本方全部承担，社会资本方一旦出现投融资结构不合理、信誉降低等状况可能会出现严重的融资风险，导致PPP项目无法按期完成建设任务或者运营中断。社会资本方承担PPP项目全部投资资金，一般需要支付一定比例的自有资金，而大部分资金需要开展融资活动获取，在长达数年的建设阶段和运营阶段，社会资本的融资能力一旦出现问题会对PPP项目的运营产生严重的影响。政府在社会资本的融资活动中往往不会提供担保或代付，由此可见，社会资本的融资风险需要开展重点控制和管理。（4）运营成本超支风险。在可行性缺口补助模式下PPP项目运营范围更广，为满足社会公众的需求，运营成本可能会大幅增加，导致项目收益变低甚至出现亏损，运营成本超支是社会资本方重点管理的风险。PPP项目提供公众服务不同，需要的原材料、人工成本存在差异，污水处理项目运行所需的多种化工原料价格在运营期1432023 年第 14 期刘太行：可行性缺口补助模式下 PPP 项目风险研究间会出现波动，当原材料价格上涨幅度较大时，项目运营成本会大幅增加，而社会机构在缺失公共服务定价权的情况下，容易出现严重亏损。（5）支付风险。支付风险是指政府和社会资本无法按时、足额支付项目建设资金、运营资金或运营期缺口补助的风险。在PPP项目建设阶段，社会资本承担全部资金，若社会资本的自有资金被挪用或者出现融资风险，则可能会导致资金支付中断出现停工风险。在PPP项目的运营阶段，社会资本支付原材料采购、设备运行、管理费用等运营成本，政府根据项目的盈利和绩效考核情况支付缺口补助，双方因自身原因无法支付对应的资金可能会导致项目运营中断。尤其是在项目出现大幅亏损的情况下，政府缺口补助资金不能及时到位，则社会资本可能会萌生中断合作的思想，进而规避项目运营的进一步亏损。三、可行性缺口补助模式下PPP项目风险管理案例可行性缺口补助模式主要应用于城市轨道交通、污水处理项目等PPP项目，本文研究的案例为河北保定市某区的A污水处理厂二期项目。A污水处理项目是由水务局发起实施，与B社会机构共同成立的PPP项目，该项目采用BOT运作方式，2018年12月完成建设，2019年2月正式运营，特许经营权为5年。A污水处理项目总投资额为46328.42万元，建成后的污水日处理能力为6万m3/d，投融资结构为B社会机构承担全部投资，融资配套自行解决，资本金占总投资的30%，融资额为总投资的70%，项目回报机制采用可行性缺口补助模式，缺口补助金额的计算方式为：缺口补助金额=建设成本+运营成本及利润-使用者付费收入-绩效考核扣减金额。（一）A污水处理项目运行模式A污水处理项目采用投资-建设-运营维护-移交运作的BOT运行模式（如图1所示）。保定市人民政府授权S区水务局开展A污水项目的建设，S区水务局通过公开招标与B社会机构100%控股的C项目公司签订A污水项目建设和运营合同。C项目公司开展融资活动、A污水项目的投资建设和运营维护、为社会公众提供污水处理服务，在建设和运营过程中C公司接受保定市人民政府的政策支持、社会公众的监督以及S取财政部门的绩效考核和缺口补助支付。在特许经营权到期后C项目公司将A污水项目移交S区人民政府。（二）A污水处理项目风险分析A污水处理项目采用可行性缺口补助模式，在建设阶段和运营阶段的资金全部由社会机构承担，社会机构信誉度不足等状况会产生严重的融资风险，此外，运营阶段的运营成本超支、支付风险等也是项目管理中需要重点注意的风险。下文将根据可行性缺口补助模式下PPP项目风险管理的重点，对A污水处理项目的风险开展分析。（1）市场需求变化风险分析。市场需求变化是影响污水处理项目收益的关键因素，A污水处理项目处理的污水65%来自工业污水，35%来自居民生活污水。自2020年起受疫情影响，大量企业出现不定期停工停产的情况，工业污水排放量大幅减少，与此同时，工业用水的需求量也大幅缩减。此外，2020年1月保定市生态环境局颁布 保定市2020年污染源“双随机、一公开”监管工作实施方案 的