经济思潮更替、美国区域政策变迁与空间不均衡陷阱_年猛.pdf

2023年第6期经济思潮更替、美国区域政策变迁与空间不均衡陷阱年猛*摘要：从美国区域经济发展历程来看，在不同经济思潮流派影响下，美国区域政策的制定和实施也历经由市场机制偏向、政府主导干预偏向再向市场机制偏向的过程，始终无法在政府干预与市场主导之间找到区域政策的平衡点。随着区域之间的发展差距长期得不到彻底解决，美国区域差距问题正逐渐从经济领域扩展到政治领域，各地区在经济、社会、政治方面都在分道扬镳，落入空间不均衡陷阱，让美国付出了沉重的代价。由此，美国一些区域经济学家开始反思在新自由主义思潮指导下的以“基于人”政策为主和现代“基于地”政策为辅构成的“新”区域政策有效性问题。为避免中国由于区域之间发展差距过大而落入“空间不均衡陷阱”、步入美国“后尘”，文章从阐述经济思潮更替对美国区域政策变迁影响的角度出发，总结其区域政策的特征及其存在的主要问题，并在此基础上提出对中国的启示。关键词：经济思潮更替空间不均衡陷阱区域政策DOI：10.19592/ki.scje.401924JEL分类号：O11，E00，P41中图分类号：F129.9文献标识码：A文章编号：1000-6249（2023）06-001-17一、引言美国是世界上较早实施区域政策的国家（魏后凯，1997），自建国之初就开始积极运用区域政策来促进偏远地区国土资源开发（如“西进运动”），以缩小区域发展差距和实现宏观经济增长。20世纪30至70年代初是美国区域政策的“盛世”，以政府主导干预为主要特征，出台区域政策数量多且资金投入规模巨大。例如，30年代为应对经济危机而实施的罗斯福“新政”（New Deal）中就涵盖大量的区域政策，以及60年代为促进落后地区发展而实施的区域开发政策等。在政府长期持续的区域政策干预下，战后美国经济重心开始由传统的东北部工业基地向西部、南部进行转移，区域之间发展呈现趋同，与此同时，这一时期也是美国经济增长的“黄金时代”。由此，一些经济学家将这一时期美国经济的繁荣归功于落后地区向发达地区“追赶”的结果：飞机制造、石油化工等战后新兴工业在西部和南部发展迅速，与东北部传统工业基地相结合，进一步强化了美国工业在全球的“统治”地位；以政府主导、大规模开发为特征的区域政策几乎促使每个落后区域都形成优势主导产业，并在参与全球化贸易浪潮中被注入新的发展活力，落后地区迅速发展成为新的增长引擎，与发达地区之间失业率、劳动生产率差异逐步缩小，区域之间呈现发展趋同的同时也促进了宏观经济持续增长。*年猛，中国社会科学院农村发展研究所，E-mail：，通讯地址：北京市建国门内大街5号农发所，邮编：100732。作者文责自负。1经济思潮更替、美国区域政策变迁与空间不均衡陷阱进入20世纪80年代，美国区域经济发展出现新趋势。一方面，区域之间发展呈现分化。区域经济的领先者和落后者开始交替，一些传统工业发达城市逐渐衰退成为“铁锈地带（Rustbelt）”，而另一些过去经济发展落后的地区逐渐兴起成为“阳光地带（Sunbelt）”。另一方面，城市成为经济增长引擎。越来越多的学者认为城市是人类最伟大的发明与最美好的希望，城市的未来将决定人类的未来（Glaeser，2011）。在保守主义回归的大背景下，凯恩斯主义逐渐让位于新自由主义，区域之间发展的分化导致美国政府及学界开始重新审视之前强调政府主导干预的区域发展政策（即传统“基于地”政策），认为其投资大、周期长且收效并不显著，应予以逐步废除。此后，新经济地理理论的兴起又进一步削弱了 传统“基于地”区域政策实施的理论基础。新经济地理理论认为，经济活动集聚可以提高规模经济水平、促进知识溢出、降低公共设施边际成本等，进而提升经济运行效率、促进经济增长以及增加居民福利水平。在拥趸新经济地理理论相关学者的影响下，美国政府实施区域政策的目标开始由“平衡区域发展”转向“促进城市繁荣”，并在具体政策举措上进行调整，实施“新”区域政策：一方面侧重“基于人”政策，即通过降低劳动力迁移成本，鼓励劳动者由落后地区向发达地区迁移，通过劳动力自由迁移来解决落后地区就业不足和区域间居民收入差距问题，同时建立福利国家，通过提高政府转移支付、增加公共部门就业等手段解决贫困及失业问题；另一方面，辅之以现代“基于地”政策，以社区为基本空间单元，重点针对大城市中部分经济衰退的社区，采取税收及投资优惠等短期措施来复兴社区经济。进入20世纪90年代以后，美国政府推动落后及衰退地区发展的做法开始导致严重的后果。首先，美国区域之间的差距并未因人口自由流动和福利国家建设而得到缓解。正如Sampson（2012）所言，“当前美国社会经济不平等都是在空间中组织起来的”。其次，值得警惕的是，美国区域差距问题已经逐渐从经济领域扩散到社会及政治领域，引发社会动荡、政治冲突等一系列问题。落后地区经济持续不景气现象，造成当地居民绝望情绪蔓延，甚至一些居民抱有“同归于尽”的想法。“如果我们被告知对整个国家不再重要，我们将会沉没，那么整个船将一起下沉”（Rodrguez-Pose，2018）。此外，美国区域发展不平衡也在一定程度上导致其民粹主义盛行，政客为了赢得“铁锈地带”和“立交桥（Flyover）地带”的选票而采取一些激进的政策，导致美国政府在逆全球化道路上越走越远。作为一个发展中大国，为改变区域差异较大、发展不平衡的基本国情，中国政府始终积极开展相关实践探索。尽管从20世纪90年代开始至今，中国已经探索出了一条兼具公平与效率的区域协调发展道路（刘秉镰等，2020），但依然面临南北差距等新的问题（年猛，2019）。从美国当前区域发展面临的主要困境来看，如果不重视并妥善解决区域之间发展不平衡问题，区域发展差距过大将会由一个单纯经济问题引致全国层面的社会、政治困境，从而落入“空间不均衡陷阱”。为避免中国由于区域之间发展差距过大而陷入“空间不均衡陷阱”、步入美国“后尘”，本文从阐述经济思潮更替对美国区域政策变迁影响的角度出发，总结其区域政策的特征及其存在的主要问题，并在此基础上提出对中国的启示。从具体实施路径和实现目标来看，区域政策大体可以分为“基于地（Place-Based）”和“基于人（People-Based）”两类。而从“基于地”政策实施演变来看，本文又进一步将其分为传统“基于地”政策和现代“基于地”政策。具体阐述参见本文第三部分。“立交桥地带”，是指美国大都市区之间航班飞过却不降落的地带，通常用于描述美国中部经济发展水平较为落后的地区。主要分布在美国中西部，代表州有怀俄明州、内布拉斯加州、田纳西州、阿肯色州等。空间不均衡陷阱：是指由区域之间经济发展不平衡而引致的全国层面上社会动荡与政治分裂。22023年第6期本文余下部分如下：第二部分为美国区域政策变迁历程；第三部分总结美国区域政策的特征及其存在的问题；第四部分是空间不均衡陷阱与美国区域经济学家的反思；第五部分是美国区域政策变迁对中国的启示。二、经济思潮更替与美国区域政策变迁从美国区域经济发展历程来看，其区域政策的制定和实施始终受到经济思潮的影响，并随着经济思潮的更替而进行变迁。在不同经济思潮流派影响下，市场自由主义、政府干预主义等在不同时期在美国政治及学界占据主导地位，美国区域政策的制定和实施也历经由市场机制偏向、政府主导干预偏向再向市场机制偏向的过程，始终无法在政府干预与市场主导之间找到区域政策的平衡点。（一）市场自由主义主导时期的区域政策：1776至20世纪30年代初美国自建国之初就面临国内区域发展不平衡问题，主要表现在发达的东北部工业基地与落后的南部农业区的发展差距（张力、夏露林，2010）。受传统自由主义思潮影响，美国政府相信依靠市场机制可以解决国内区域发展不平衡问题。1783年，美国开始由大西洋沿岸向西进行土地开发和领土扩张，历经一百多年，史称“西进运动”。人口迁移、土地开垦、矿产开采、铁路修建以及新城涌现是美国“西进运动”的主要表现（陈奕平，2002）。从国土空间范围来看，美国“西进运动”开发的土地范围从阿勒格尼山横跨北美洲大陆直至太平洋沿岸，相当于美国建国之初13个州总面积的7.5倍。从经济效果来看，西部开发从农产品、矿产、能源等原材料供给和工业品需求两个层面共同促进了东部地区的工业化，同时西部地区由于人口及资本的涌入也获得了极大的发展机遇。在“西进运动”过程中，美国联邦政府制定和出台了一些带有明显区域政策色彩的管理及投资政策，主要体现以下三个方面：一是颁布“西北准州地区条例”，规定新成立的州与原来各州在一切方面都享有同等地位，从法律制度层面上保障向西部迁移居民的生命和财产安全及宗教自由等权益；二是规范开发者行为和商业秩序，塑造一个良好的市场环境；三是制定土地开发、交通基础设施投资等政策，鼓励居民“西迁”和吸引私人资本参与西部开发。但受传统自由主义思潮影响，美国政府及主流学者笃信市场机制的完美作用。因此，这一时期的区域政策仍然以促进市场机制的发挥为主要导向，但此时美国区域经济发展主要呈东北向西走势，东西呈良性互动发展的态势，而南部地区由于未受到私人资本的光顾和国家区域政策的扶持而始终处于落后的状态（沈滨、王海龙，2000）。当然，由于自由放任，西部开发运动也带来一些深刻的负面影响，如增长过度依赖对自然资源的粗放开采、未能妥善处理效率与公平以及南北之间的发展差距等（福克讷，1964；江涌、叶初升，2000）。（二）政府干预主义主导时期的区域政策：经济大危机至20世纪60年代1929年，全球主要资本主义国家纷纷爆发经济危机，美国也未能幸免。经济大危机引发西方经济思潮的巨大变革，传统放任自由主义思想受到批判。为尽快走出经济危机的阴霾，以“罗斯福新政”为特征的政府干预主义开始在政府制定相关政策中占据主导地位。1.经济危机与“罗斯福新政”19291933年，美国实际GDP下降30%，失业率从3.2%上升到24.9%，尤其是南部地区经济处于崩溃边缘，影响了全国的经济复苏和社会稳定。此时，美国总统胡佛仍然坚持运用市场内在调节3经济思潮更替、美国区域政策变迁与空间不均衡陷阱机制战胜萧条，但他的政策在其任期内并未带来任何起色。1932年，主张政府干预，提出创造“新的政策”、“以更公平的机会来共享国家财富分配”的罗斯福赢得总统大选。1933年，罗斯福上任后即刻推出“新政”，实施救济（重点解决失业问题）、复兴（重点通过刺激总需求以恢复经济常态）和改革（重点推进银行等金融制度改革，规范金融市场）三大举措。经济大危机直接引发学术界对传统放任自由主义的反思，一些学者开始强调政府在宏观经济中的作用。1936年，英国经济学家凯恩斯发表 就业、利息和货币通论，为政府干预经济奠定了理论基础。此后，1943年波兰经济学家罗森施泰因-罗丹（Rosenstein-Rodan）在 东欧与东南欧工业化的问题 一文中，提出“大推进”（Big Push）理论，为政府推进落后和衰退地区发展奠定了理论基础。“罗斯福新政”背景下，美国区域政策开始萌芽，同时美国政府还专门设立区域发展机构来负责管理落后地区的经济发展。这些机构主要分为两类：一类是负责管理具体区域长期发展的机构，如最早成立的区域开发机构田纳西河流域管理局（Tennessee Valley Authority，简称TVA），负责该区域的基础设施建设、基本公共服务完善以及自然环境条件改善等工作；另一类管理某类区域发展项目的机构，如公共工程管理局（Public Works Administration，简称PWA）和国家资源委员会（The National Resources Board，简称NRB），前者主要负责大型基础设施和公共服务项目，后者主要负责制定资源开发的公共政策，协调联邦、州和地方政府的分工和费用分摊等问题，建立各层级政府协调机制。尽管“新政”的主要目的是恢复宏观经济，但这些针对落后地区的基础设施以及基本公共服务等建设为这些地区的后续发展奠定了基础，重塑了美国区域经济发展格局。Bateman et al.（2009）的研究也证实，19331945年期间，一个州的基本公共领域投资增长与战后制造业增长显著正相关，南