加快构建高质量国土空间开发保护格局_黄征学.pdf

城市与环境加快构建高质量国土空间开发保护格局黄征学 吴九兴摘要 高质量的国土空间是由提供动力源和维护生态安全、粮食安全、边疆安全和能源安全等不同空间组成的系统。本文参考国土空间细分为城镇、农业和生态三类空间的做法，分析和刻画了近 年来三类空间的变化趋势，提出三类空间存在城镇空间经济和人口集聚不匹配、农业和生态空间发展不充分、城乡建设空间开发不平衡、能源和粮食生产与消费空间不协调等问题，针对这些问题从四个方面提出解决的基本思路。从推动三类空间差异化高质量发展的角度，分别从空间联动、空间差异发展、空间管制等方面提了五点政策建议。关键词 高质量发展动力源 生态安全 粮食安全 边疆安全中图分类号.文献标识码文章编号 （）【基金项目】安徽省自然科学基金面上项目“都市圈跨界区域土地利用转型的格局、机理与效应 以南京与合肥都市圈为例”（批准号：）。【作者简介】黄征学，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所研究员，邮政编码：；吴九兴，安徽师范大学地理与旅游学院副教授，本文通讯作者，邮政编码：。致谢：感谢审稿专家匿名评审，当然文责自负。一、引言高质量国土空间开发保护格局是统筹发展和安全的新格局，是由高质量发展的动力源和动力系统共同组成的新格局。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议 提出，支持城市化地区、农产品主产区、生态功能区差异化发展，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。党的二十大报告指出，要“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。理论界也对该问题开展深入研究。从构建需求看，一是尊重自然、建设人与自然和谐共生现代化的需要，二是高效利用国土空间、实现高质量发展的需要，三是国家空间治理及治理能力现代化的需要（杨伟民，）。然而，“三大空间”关注的重点任务各不相同，城市化地区的重点是高效集聚经济和人口，生态功能区是有序推动人口转移及提供高质生态产品，农产品主产区是增强农业综合生产能力，进而保障国家农产品供给（薄立明，；杨伟民，）。这种观点更加强调生态文明的空间秩序、安全健康的韧性城市、中心城市和城市群的辐射带动、绿色发展和“山水林田湖草沙”生命共同体、高质量的空间布局和支撑体系等方面的关系。但要统筹山水林田湖草沙系统治理，则必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，充分考虑人类实践活动对整个自然系统及其子系统可能造成的影响；不断加强生态战略研究，持续研究自然资源保护战略、能源开发与利用战略；充分发挥科技创新的驱动作用，不断强化生态环境治理、监测、修复等关键核心技术的自主研发能力（马俊杰，）。在构建策略上，要深入剖析国土空间开发保护的潜力和挑战，建构“胡焕庸线”过渡带生态保护，以及文化传承和经济建设协调战略，协同建设绿色发展的空间格局（王静等，）；要尊重客观规律，推进点线面耦合，统筹增长极开发和面上保护，发挥比较优势，处理好集聚与分散、开发与保护的关系（肖金成等，）；要增强城市群、都市圈和区域中心城市的能级，打造重大生产力布局的新形态（樊杰，）。在格局优化上，需要在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价上，基于对国土空间的认知、矛盾问题的发现，进行科学的国土空间规划和保护。在空间治理上，要实现人地和谐，需要优化国土空间开发保护格局，严格城市扩张底线，构建城市生态空间网络，保护优质农业空间格局，进行流域资源保护和生态修复（邓兴栋等，）。在制度层面上，做好区域要素统筹是构建国土空间开发保护制度的关键所在（林坚等，），统筹划定“三区三线”（张尚武等，），做好生态空间和土地管控（陈耀，）。综上，通过对理论文献的简要回顾可以发现，相关学者对我国国土空间开发保护格局的构建研究作了较好的探讨，对什么是高质量国土空间开发保护格局缺少全面的理解，对高质量发展动力系统、动力源协同联动研究较少，对中国式现代化的要求在高质量国土空间开发保护中的嵌入不够。本文认为，高质量的国土空间布局要统筹好发展和安全、发展和保护、发展和合作三大关系，是由既包括动力源，也包括维护生态安全、粮食安全、能源安全、边疆安全等共同构成的动力系统。因此，本文首先从国土空间开发保护现状的诊断入手，揭示国土空间开发保护存在的问题，并结合新时代国家经济高质量发展的要求，从不同空间尺度论述构建高质量国土空间开发保护的路径，为新时代国家经济高质量发展提供决策参考。二、国土空间开发保护格局的成效基础 年以来，伴随着区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新 年第 期型城镇化战略的深入实施，城镇空间快速重组，农业空间和生态空间稳步调整，国土空间开发保护呈现新格局。（一）城镇空间分化态势逐渐明朗中国经济进入新常态以来，城镇空间快速重组，部分城镇化地区快速发展，经济和人口集聚能力不断增强，同时有些城镇化地区发展缓慢，甚至进入负增长，经济和人口出现外流，城镇空间发展不平衡的问题越来越明显。“两横三纵”城镇化战略格局中，长江轴带、沿海轴带和京广京哈轴带集聚经济和人口的能力明显强于陇海兰新轴带、包昆轴带（见表）。从近 年发展态势看，沿海轴带和京广京哈轴带尽管受南北差距扩大影响，集聚经济能力下降明显，但集聚人口的能力依然高于长江轴带、陇海兰新轴带和包昆轴带。从国家“十四五”规划提出的 个城市群看，京津冀、辽中南、哈长 大城市群不论 占全国的比重，还是人口占全国的比重，都在下降；长三角、长江中游、成渝、粤闽浙、北部湾、滇中、黔中、兰西、宁夏沿黄 大城市群，占比和人口占比都在上升；珠三角、山东半岛、中原、关中、山西中部、呼包鄂榆、天山北坡 大城市群的 占比和人口占比则有升有降。这表明 个城市群内部也有分化（见表）。从城市来看，“七普”和“六普”的数据表明，个省会城市人口均在增加，除兰州人口占全省的比重略有下降外，其余 个省会城市人口占全省的比重都在上升。其中，西安人口占比上升最多，达到.。不过，也有 个地级行政单元建成区的常住人口在减少。其中，人口减少 以上的有 个，人口减少 的有 个（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所课题组，）。表 年“两横三纵”经济和人口集聚变化趋势轴带 占全国比重（）常住人口占全国比重（）占比变化占比变化长江经济带.陇海兰新线.沿海.京广京哈.包昆.数据来源：根据 数据库整理测算。表 年 个城市群经济和人口集聚变化趋势城市群 占全国比重（）常住人口占全国比重（）占比变化占比变化长三角.京津冀.珠三角.黄征学 吴九兴：加快构建高质量国土空间开发保护格局续表城市群 占全国比重（）常住人口占全国比重（）占比变化占比变化山东半岛.长江中游.中原.成渝.辽中南.粤闽浙.哈长.关中.北部湾.呼包鄂榆.滇中.山西中部.黔中.天山北坡.兰西.宁夏沿黄.合计.数据来源：根据 数据库整理测算。（二）农业空间范围向北移动较为明显伴随着工业化和城镇化推进，农业结构调整、新增建设占用耕地的规模越来越大。根据自然资源部门的统计，年，中国耕地年均净减少超过 万亩；年，年均净减少超过 万亩；年，年均净减少超过 万亩。南方省份是退耕还林的主战场，是工业化和城镇化快速发展的集中地，耕地减少更快。第三次国土调查的数据显示，全国水稻面积增加区域占 ，主要位于北方，全国水稻面积减少区域占 ，主要位于华东和华南。降水量 以上的耕地占 ，降水量 以下的耕地占 。一年三熟的耕地面积占 ，一年两熟的占 ，一年一熟的占 。第三次国土调查和第二次土地调查 年中，耕地面积减少较大的广西、四川、贵州、重庆、陕西、山西、山东 个省份中，个省份位于南方；耕地面积增加较多的新疆、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江 个省份全部处于北方。第三次国土调查的数据进一步显示，北方黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新疆 个省份耕地面积较大，占全国耕地面积的 。北方耕地面积快速增加，推动农业发展新空间不断向北移动。北方粮食产量在 年首次超过南方粮食产量。近年来，南、北方粮食产量占比差距持续扩大，年，北方粮食占比超过南方.个百分 年第 期点。从 年开始，“南粮北运”逐步被“北粮南运”取代，成为农业发展新的稳态（黄征学、张燕，）。图 改革开放以来南北方粮食占比变化趋势资料来源：根据 中国统计年鉴 整理得到。（三）生态空间范围向东偏移逐步显现全国主体功能区规划 明确提出，构建以青藏高原生态屏障、黄土高原 川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵带（以下简称“两屏三带”）以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区为重要组成的生态安全战略格局。至此，“两屏三带”成为生态保护修复的重点。新时代以来，伴随着长江经济带发展与黄河流域生态环境保护和高质量发展先后上升为区域重大战略，特别是“生态优先，绿色发展”原则的确立，长江和黄河生态环境保护修复受到社会各界越来越高的重视。国家“十四五”规划和 全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（年）提出建立以青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区和东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等为主体的“三区四带”生态保护和修复格局。这充分体现了生态空间的陆海统筹思维，实际上海岸带和海洋生态空间一直存在，且国家层面亦高度重视。在国家战略和顶层设计中将海岸带统一纳入国土空间生态修复与保护格局，更加重视大河大江及海洋空间的生态保护。与“两屏三带”生态安全战略格局相比，“三区四带”生态格局包括长江和黄河全流域，生态空间由西部的黄土高原 川滇生态屏障沿主干流向东延伸到海。同时，强化统筹陆海生态环境保护，增加东部海岸带。表明在生态文明建设的大背景下，重点流域生态安全受到更多重视，流域人与自然和谐共生成为探索中国式现代化的重要载体。同时也表明生态空间沿着长江、黄河向东偏移。黄征学 吴九兴：加快构建高质量国土空间开发保护格局（四）不同空间主体功能稳步增强全国主体功能区规划 根据资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，结合开发密度和发展潜力，从开发强度的角度将全国划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区 类地区；从主体功能的角度将全国划分为城镇化地区、农业地区和生态地区 类；从强度和功能两个方面明确各地的发展方向。从目前的情况看，进展比较顺利。例如，个优化开发区和 个重点开发区包括的 个城市群，年常住人口占全国的比重比 年高.个百分点，年间常住人口增加.万人。优化开发区中，上海、北京已开始城乡建设用地减量化发展。全国重点生态功能区县的数量由最初的 个增加到 年的 个，增加了 个；禁止开发区的数量由 年的 个增加到 年的 个，增加了 个（见表）。设立生态保护红线制度，中国陆域生态保护红线面积占陆域国土面积比例超过；划定 个生物多样性保护优先区域，中特有珍稀濒危野生动植物实现野外回归。农业地区尽管耕地在减少，但 年间粮食产量增加.亿吨，维护粮食安全的功能稳步增强。表 年禁止开发区数量变化情况类型 年数量（个）年数量（个）增减（个）国家级自然保护区世界文化自然遗产国家级风景名胜区国家森林公园国家地质公园合计 数据来源：根据收集资料整理测算。三、国土空间开发保护格局存在的问题近年来，伴随生态文明理念逐渐深入人心以及区域协调发展的积极推进，国土空间开发保护格局逐渐优化，高质量发展动力源得以加快构建，高质量发展动力系统逐渐形成，但由于多方面原因，国土空间开发保护依然还存在城镇空间经济和人口集聚不匹配、农业和生态空间发展不充分、城乡建设空间开发不平衡、能源和粮食生产与消费空间不协调等问题。（一）城镇空间经济集聚和人口集聚不匹配经济集聚和人口集聚基本匹配是协调发展的重要表现形式，也是缩小城乡区域发展的重要手段（黄征学、吴九兴，）。尽管从我国 个城市群看，年 年第 期占全国的比重与常住人口占全国的比重差距并不大，但从京津冀、粤港澳大湾区和长三角 大动力源地区看，经济占比比人口占比多.个百分点，从“十四五”规划提出优化提升的京津冀、粤港澳大湾区、长三角、长江中游和成渝城市群看，经济占比与人口占比的差距也达.个百分点。从超大