民族团结进步地方立法的实践...于24部地方立法的文本考察_韩云平.pdf

2023 年 1 期总第 441 期前 沿Forward PositionNo.1 2023Sum No.441民族团结进步地方立法的实践及进路研究基于24部地方立法的文本考察韩云平（中央民族大学 法学院，北京 100081；天水师范学院 马克思主义学院，甘肃 天水 741000）摘要 民族团结进步地方立法对于铸牢中华民族共同体意识具有重要意义，目前我国民族团结进步立法工作已取得了长足进步。基于24部地方立法的文本分析，民族团结进步地方立法在空间与时间上都呈现出显著的特点：空间上集中在西部地区，时间上顺应党的民族工作的演进与发展，此外在立法依据、立法模式、文本体例、政府监督保障职责以及地方性上都体现了其独特性。民族团结进步地方立法工作要遵循民族政策、民族理论与法规的协同，规范立法技术，立法内容上更好地体现规范性与操作性，把民族特点与地方特点更好地融入民族团结进步立法。关键词 民族团结进步；地方立法；铸牢中华民族共同体意识中图分类号 D633；D927 文献标识码 A 文章编号 1009-8267（2023）01-0039-10民族团结进步作为党的民族工作理论以及宪法和法律的要求，在宪法、民族区域自治法以及地方性法律法规中都有规定。民族团结进步工作是铸牢中华民族共同体意识的重要指标，多地通过地方立法的形式来保障民族团结进步工作的实施。目前，新疆、内蒙古、宁夏、四川、云南、贵州、西藏等少数民族人口基数较大的省、自治区都制定了民族团结进步条例，1 个首府（拉萨市）、10 个自治州以及 4 个自治县也制定了民族团结进步条例。民族团结进步宣传教育是推进民族团结进步工作的主要方式之一，广西壮族自治区确定每年农历三月为全区民族团结进步宣传月，甘肃省确定每年的5月为全省民族团结进步宣传月，青海省确定每年的9月为全省民族团结进步宣传月，通过在全区、全省范围内开展丰富多彩的活动来宣传、落实党的民族政策，巩固和发展平等团结互助和谐社会主义民族关系。部分地方通过政府行政工作方案的形式，如山东、安徽等省份制定了民族团结进步创建工作方案来推进民族团结进步工作。目前，我国共出台省级立法9部、自治州（市）立法 11 部以及自治县立法4 部，对这 24 部地方立法加以深入分析，对维护民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识具有重要的意义。基金项目 天水师范学院创新基金项目“民族团结铸牢中华民族共同体意识的中国法律实践”（CXJ-202106）阶段性成果。作者简介 韩云平，中央民族大学法学院博士研究生，天水师范学院马克思主义学院讲师，研究方向：民族法学。39DOI:10.14129/ki.forwordposition.20230324.012一、民族团结地方立法实践样本民族团结进步有其丰富的内涵，“我国民族团结进步事业的基本涵义可以概括为：在党和国家的领导下，中华民族整体及 56 个构成民族之间、各民族内部都遵循平等相待、互相尊重、和睦相处、互助合作的行为准则，各族人民同心同德，共同致力于发展政治、经济、文化和各项社会事业，共同致力于维护国家统一和安全，努力促进社会稳定和协调发展，坚决反对一切违背各族人民共同愿望和根本利益的要求和行为”1。民族团结进步地方立法是贯彻党的民族理论，是党的民族政策落地生根的重要保障。巩固和发展平等团结互助和谐社会主义民族关系，使各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，就需要在理论上加强地方民族团结进步立法的规范性阐释。2019年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见（以下简称 意见），对我国民族团结进步创建工作做了更深入的指导。（一）民族团结进步地方立法情况在空间上，民族团结进步地方立法地域性非常明显，主要分布在西部地区，5个自治区中除了广西壮族自治区没有专门立法，其他4个自治区都有专门的立法，四川、云南、贵州、青海等省份也制定了促进民族团结进步的条例。其中，新疆维吾尔自治区既有民族团结进步工作立法，又有民族团结进步模范区创建立法；宁夏回族自治区既有促进民族团结进步工作立法，又有促进民族团结进步创建工作的决定。表1民族团结进步地方立法统计省、区名称西藏自治区新疆维吾尔自治区青海省宁夏回族自治区省、自治区级的立法西藏自治区民族团结进步模范区创建条例（2020年5月1日）新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例（2016年1月1日）新疆维吾尔自治区民族团结进步模范区创建条例（2021年3月1日）青海省促进民族团结进步条例（2019年5月1日）宁夏回族自治区促进民族团结进步工作条例（2021年1月1日）关于促进民族团结进步创建活动的决定（2018年9月14日）市、州、县层面的立法拉萨市民族团结进步条例（2019年12月4日）果洛藏族自治州民族团结进步条例（2014年11月27日）玉树藏族自治州民族团结进步条例（2017年6月5日）黄南藏族自治州民族团结进步条例（2016年3月5日）海南藏族自治州民族团结进步条例（2016年7月28日）海西蒙古族藏族自治州民族团结进步事业条例（2016年5月25日）海北藏族自治州民族团结进步条例（2014年6月12日）循化撒拉族自治县民族团结进步条例（2020年7月1日）40省、区名称内蒙古自治区贵州省云南省四川省吉林省省、自治区级的立法内蒙古自治区促进民族团结进步条例（2021年5月1日）贵州省促进民族团结进步条例（2015年5月1日）云南省民族团结进步示范区建设条例（2019年5月1日）市、州、县层面的立法云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例（2010 年 7 月 1 日施行，2022 年 9 月 1 日修订施行）云南省寻甸回族彝族自治县民族团结进步条例（2019年10月1日）凉山彝族自治州民族团结进步条例（2020年11月1日）阿坝藏族羌族自治州民族团结进步条例（2019年7月1日）甘孜藏族自治州民族团结进步条例（2016年8月1日）北川羌族自治县促进民族团结进步条例（2020年10月1日）前郭尔罗斯蒙古族自治县民族团结进步条例（2019年12月1日）（续表）民族团结进步地方立法之所以具有明显的地域性特点，主要是由以下几方面的原因决定的。第一，法律地理学的观点认为，法律和地理之间的研究范式相互独立，但是法律对于空间是有影响的，空间也作用于法律，我国的民族区域自治制度便是法律与空间的融合。在已经制定施行的 24 部地方立法中，除了青海省、云南省、贵州省的民族团结进步条例是非自治地方的立法，其他 21 部都是自治地方的立法。民族团结进步地方立法可以为民族地区维护平等团结互助和谐的民族关系提供法律保障，因此就会产生法律地域性的特征。第二，从地区经济社会发展来看，这些地区属于我国经济发展相对落后的地区，是国家实施西部大开发和对口支援的地区。第三，这些地方是我国少数民族人口分布比较集中的地区，也是我国少数民族人口分布较多的地区。根据国家统计局人口统计数据，2021 年末，西藏自治区常住人口中少数民族人口占比达到 87.6%，云南省少数民族人口占全省常住总人口的 34%，贵州省少数民族人口占全省常住总人口的 38%左右。在时间上，最早的地方立法是云南省迪庆藏族自治州 2010 年制定的民族团结进步条例。2014 年中央民族工作会议暨国务院第六次民族团结进步表彰大会上指出，民族团结是我国各族人民的生命线，民族团结进步地方立法开始纷纷涌现，其中10部是在2014年至 2019 年之间制定的：贵州省和新疆维吾尔自治区分别在2015年和2016年制定了民族团结进步工作条例；宁夏回族自治区人大常委会 2018 年公布了促进民族团结进步创建活动的决定；青海省的6个自治州、四川省的甘孜藏族自治州在这一时期也制定了相应的法律条例。2019 年，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上提出坚持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族团结；2021年，习近平总书记在中央民族工作会议上提出要以铸牢中华民族共同体意识为主线，推进新 41时代党的民族工作高质量发展。这期间民族团结进步地方立法愈来愈活跃，13 部地方立法是在 2019 年及以后颁布实施的。民族团结进步地方立法之所以具有如此鲜明的时间性特征，与新时代党的民族工作紧密相连。（二）地方立法文本分析1.立法依据。我国立法坚持法制统一原则，以维护国家利益为价值追求，协调中央立法和地方立法的权限划分，地方立法是中央立法的分权模式。民族团结进步立法工作缺乏中央立法作为参考，24 部地方立法的立法依据表现为不同的模式。省（自治区）级地方立法存在三种立法依据：第一种依据民族区域自治法等法律法规，如 贵州省促进民族团结进步条例；第二种依据宪法、民族区域自治法和国家有关法律法规，如内蒙古、青海、新疆、云南的民族团结进步地方立法；第三种依据宪法和有关法律法规，如 宁夏回族自治区促进民族团结进步工作条例。自治州（市）级地方立法的立法依据都较为统一，一般都依据宪法、民族区域自治法、自治州自治条例等法律法规。四川的甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州、阿坝藏族羌族自治州，青海的果洛藏族自治州、黄南藏族自治州、玉树藏族自治州、海南藏族自治州，云南的迪庆藏族自治州，都采用该依据；青海的海北藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州则依据宪法、民族区域自治法等法律法规；拉萨市民族团进步条例则依据宪法、民族区域自治法及有关法律法规。自治县地方立法也存在多种立法依据：云南省寻甸回族彝族自治县民族团结进步条例依据民族区域自治法等法律法规；循化撒拉族自治县民族团结进步条例 的立法依据为宪法、民族区域自治法、青海省促进民族团结进步条例等有关法律法规；前郭尔罗斯蒙古族自治县民族团结进步条例 则依据民族区域自治法、吉林省实施 民族区域自治法等法律法规；北川羌族自治县民族团结进步条例 的立法依据为宪法、民族区域自治法、自治县自治条例等法律法规。从立法依据来看，省（自治区）、自治州（市）、自治县的民族团结立法一般都是以宪法、民族区域自治法、民族区域自治地方的自治条例等法律法规为依据。地方立法的功能在于因时、因地制宜，就如何执行上位法的相关规定进行积极的实践，或为中央立法积累经验。2 8从地方立法的分权模式来看，地方立法必须以上位法为依据。在 24 部地方立法中，只有青海省 循化撒拉族自治县民族团结进步条例 将 青海省促进民族团结进步条例 作为立法依据。地方性法规作为立法依据在 24 部地方立法中出现，形成了国家立法与省级立法、省级立法与自治地方立法交叉、互补、增益的层级关系。2.立法模式。民族团结进步地方立法是促进型立法。有学者对促进型地方立法进行了专门研究，认为相对于管理型立法而言，促进型立法主要解决“供给”问题，强调政府主导下的社会参与，是对传统管理型立法的补充。3有学者根据促进型立法的内容将其分为物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明五类促进型立法，并着重将宪法总纲中的制度性权利、政策性条款落实到促进型立法的实践中，形成内容多元有序的促进型立法模式。4也有学者认为促进型立法大多以法律规范的方式直接彰显立法导向，推动促进某一领域、某一事项向预设的发展目标、发展规划接近和转向，加速事物的成长，实现发展预期。5促进型立法中的“促进”特征不特指激励手段法律化，而强调立法对某一时期内国家具体公共事项的促进导向，是一种旨在激活社会治理能力和整合社会规范的法治实践。6民族团结进步地方立法旨在促进地方社会治理整体的参与，为当地民族团结进步工作提供法律保障，以不发生违背民族团结进步行为、不阻碍民族团结进步工作和不发生违法阻却事由作为其立法的价值目的。民族团结进步工作不是单一的某一项事务，而是牵涉政治、经济、文化等领域的全域性工作；也不是某一个部门的工作，而是需要在政府 42主导下全体社会组织参与的全局性工作；民族团结进步工作也不是可以强制执行的，立法定位应以鼓励和倡导为主，弱化义务性或者禁止性的内容。现行的 24 部民族团结进步地方立法的内容都是以引导为主、强制为辅，因此民族团结进步地方立法是“软法”，这也符合民族团结进步地方立法以法律指引为主要目的的定位。3.立法体