财税金融政策如何支持高质量...—以经济发展模式转变为视角_高敏.pdf

内容提要：工业化和城市化是我国改革开放四十多年来经济快速增长的主要推手，但随着形势的不断发展，原有的发展模式已经难以持续。当前，数字化、智能化正加速重塑各行各业并成为经济发展新模式，这对财税金融政策框架和路径设置提出了新要求。本文提出，我国财税金融政策应支持数字经济发展新模式，坚持财源可持续性与鼓励数字经济发展相结合原则，分阶段探索设立新型数字经济税收体制框架，构建支持数字经济发展的融资体系，做好数字经济金融风险监测与防范。关键词：高质量发展 财税金融政策 数字经济 数字化 智能化中图分类号：F812.42 文献标识码：B 文章编号：2095-6126(2023)06-0003-09高 敏 花长春*财税金融政策如何支持高质量发展以经济发展模式转变为视角改革开放以来，我国经济发展基本遵循了刘易斯二元经济结构模型的框架，即规模庞大的劳动力不断从低效率的传统农业部门转移到更高效率的先进工业部门，工业化、城市化成为驱动经济发展的主要动力。主要体现在以下两个方面。其一，工业化和城市化是经济增长的主要支撑。2002 年至 2022 年期间，工业增加值占国内生产总值（GDP）的比重平均为 37.13%，建筑业和房地产业增加值占 GDP 的比重平均为 12.2%。其二，工业化和城市化是财政收入的主要来源。2020 年工业企业生产税净额占全国税收收入的比重为 27.1%，2022年土地和房地产相关税收收入与土地出让收入占全口径政府财政收入的比重为 42.2%。1总体而言，这种“双轮驱动”的发展模式极大释放了社会总供给和总需求潜力，有效实现了政府与市场的分工配合，是中国特色社会主义市场经济的重大创新，已成为过去四十多年经济持续增长最主要的动力。近年来，我国经济社会发展模式正在呈现新的转变趋势，以工业化、城市化规模扩张为核心的经济增长模式日显疲态，以数字化、智能化提质增效的新发展模式逐步成为新趋势。一方面，人口、债务、产业等多个因素出现拐点性变化，快速城市化阶段已接近尾声，土地出让收入增速放缓。2022 年，国有土地使用权出让收入同比下降 23.3%，影响地方一般公共预算收入约 3 000亿元。2而工业化也受限于技术限制和市场份额等原因，工业化规模难以再有较大的提升空间，且地区间发展加速分化，传统增长模式已难以为继。另一方面，随着数字技术的迅速发展，数字化、智能化呈现更高的生产效率和更先进的生产方式，特别是近期以 ChatGPT 为代表的人工智能通用大模型诞生后，数字化和智能化开始加速成为刘易斯模型“两部门”之外的“新部门”。3 2020年，*高敏，中国人民大学财政金融学院金融学博士生，中辉期货首席经济学家；花长春，日本一桥大学公共政策（经济）学博士，KKR 投资集团大中华区首席经济学家、董事总经理。1 工业增加值、建筑业和房地产业增加值在国内生产总值中的占比和工业企业生产税净额占比由笔者根据中国统计年鉴（2022）数据计算整理。其中：建筑和房地产业增加值比重未考虑城市化对其他行业的广泛带动；生产税净额数据来源于2020 年投入产出基本流量表（中间使用部分），按照工业统计门类加总后计算。其他部分数据来源：财政部国库司.2022 年财政收支情况 EB/OL.(2023-01-30)2023-05-04.http:/ 财政部国库司.2022 年财政收支情况 EB/OL.(2021-07-02)2023-05-04.http:/ “两部门”是指工业化和城市化，“新部门”是指数字化和智能化。032023年第6期国际税收INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA专题策划FEATUREDOI:10.19376/10-1142/f.2023.06.010我国数字经济核心产业增加值占 GDP 的比重达到 7.8%，已超过建筑业对经济增长的贡献。数字经济作为发展最迅速、创新最活跃、辐射最广泛的经济活动，已经成为推动经济社会高质量发展的重要支撑和关键引擎。可以预期的是，在数字化、智能化的加速推动下，产业界限将不断被打破，商品和服务走向高度融合，人工智能更大范围参与社会生产和服务，对经济社会发展模式乃至更深层次的生产力变革将产生深远的影响。4党中央高度重视数字经济发展。2021 年 10 月，中共中央政治局进行第三十四次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调：“数字经济具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，不仅是新的经济增长点，而且是改造提升传统产业的支点，可以成为构建现代化经济体系的重要引擎。”5 2023 年 4 月底召开的中共中央政治局会议明确提出，“要重视通用人工智能发展，营造创新生态，重视防范风险”，6这是我国从顶层设计角度推动经济向数字化、智能化转型的重要信号。财税金融政策是引导经济社会发展模式转型的重要力量。改革开放以来，在分税制等财税体制改革的推动下，我国工业化与城市化实现高效互动发展，推动经济的持久增长。随着数字化、智能化开始成为经济社会新发展趋势，财税金融政策需要前瞻应对、重新调整，以更好引领和适应新的发展趋势，推动形成新的增长模式。本文拟以发展模式转变为切入点，在分析现有模式发展历程和面临形势的基础上，提出数字经济发展新阶段财税金融政策框架与优化建议。一、财税金融政策支持发展模式转变的历程改革开放四十多年来，按经济发展模式划分，我国经济发展大致可分为三个阶段：工业化主导阶段（19781998 年），城市化和工业化双轮驱动阶段（19992009 年），城市化、工业化、数字化共同引领阶段（20102022 年）。财税金融政策通过优化责权利制度、降低税负成本、扩大补贴购买7、加强金融支持等方式对不同阶段发展模式的形成起到了关键作用。当前，随着内外部形势的不断变化，以工业化、城市化为核心的传统增长模式开始向数字化、智能化的数字经济发展模式加速转变。（一）发展历程1.工业化主导阶段（19781998 年）工业化是 1998 年前我国经济增长的主要动力。在长达 20 年时间中，第二产业占 GDP 的比重平均为44.8%，政府财政收入也主要来自工业企业。以 1998年为例，工业部门贡献税收收入达到 5 860 亿元，占全国税收总收入的 66.5%。8财税金融政策改革对工业化发展起到了重要作用。在这一阶段，财税政策的主要着力点是规范化和构建税收优惠体系。从 20 世纪 80 年代开始，我国逐步建立了针对国内不同所有制企业的所得税体系，实施国营企业“利改税”，对外商投资企业给予特殊的税收优惠待遇，9推动从“财政包干制”到“分税制”的重大改革。金融政策的主要着力点是市场化，通过打破单一国家银行制度，形成“一行三会”的调控监管机制和多种金融机构分工协作、多种金融市场有效配合的金融体系，实行极其宽松的信贷政策。总体来看，这些政策在改革开放初期为工业化发展提供了良好的资金支持，不但优化了中央和地方的财力，为后期地方政府“土地经济”模式奠定基础，而且极大地支持了工业企业发展，吸引了大量外资工业企业进入我国投资，本土工业企业也如雨后春笋般快速发展。4 国家互联网信息办公室.数字中国发展报告 EB/OL.(2021-07-02)2023-05-04.http:/ 习近平主持中央政治局第三十四次集体学习：把握数字经济发展趋势和规律 推动我国数字经济健康发展 EB/OL.(2021-10-19)2023-05-04.http:/ 中央政治局会议：重视通用人工智能发展，营造创新生态，重视防范风险 EB/OL.(2023-04-28)2023-05-04.https:/ 扩大补贴购买是指扩大对高新技术企业的补贴和政府对数字产品的采购。8 国家统计局.工业经济欣欣向荣：新中国 50 年系列分析报告之四 EB/OL.(1999-09-17)2023-05-04.http:/ 20 世纪 90 年代初期，为了加大吸引外商投资的力度，中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法明确规定，生产性外商投资企业，经营期在十年以上的，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。从事农业、林业、牧业的外商投资企业和设在经济不发达的边远地区的外商投资企业，依照相关规定享受免税、减税待遇期满后，经企业申请，国务院税务主管部门批准，在以后的十年内可以继续按应纳税额减征百分之十五至百分之三十的企业所得税。同时，我国在深圳等部分经济特区实施了低税率的优惠政策。04国际税收2023年第6期INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA专题策划FEATURE从城市化和数字化的角度来看，由于此时城乡二元户籍制度并未真正放开，房地产尚未产业化，只在部分地区有零星试点，城市居民用房仍然以单位集资、自建等方式为主，工业企业用地也多为划拨和利用集体用地，土地价值相对低廉。虽然 1994 年开始的分税制改革赋予了地方政府获取土地出让收入的权力，但土地价格尚未上涨，城市化尚未成为经济增长的动力。此外，当时国际互联网已经进入中国，但囿于软硬件技术相对落后，接入互联网的费用极其高昂，相关基础设施配套不足，互联网使用仍然尚未普及，数字经济发展处于雏形状态。2.城市化和工业化双轮驱动阶段（19992009年）在工业化发展的带动下，城市化发展需求大幅增长，财税金融政策顺应发展趋势，加大在住房信贷、税收优惠等领域的支持力度。在这一阶段，城市化开始与工业化共同成为主导经济发展的核心动力。2009年，城市化、工业化占 GDP 的比重达到 51.5%。101998 年，国务院印发关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，住房货币化改革正式启动。为了配合房地产改革，我国先后出台多项财税金融和土地政策。例如：中国人民银行出台个人住房贷款管理办法（银发1998190 号），允许个人贷款买房，并制定长达 20 年的还款周期；财政部、国家税务总局和建设部出台关于调整房地产市场若干税收政策的通知（财税字1999210 号）、关于个人出售住房所得征收个人所得税有关问题的通知（财税字1999278 号）等，对房地产市场涉及的营业税、契税、土地增值税、个人所得税实行优惠政策，减轻居民购买普通住宅的成本。土地制度也进行了配套改革。1999 年颁布的中华人民共和国土地管理法实施条例（修订版）正式明确了国有土地有偿使用。2004 年全面推行经营性用地招拍挂出让制度后，土地价格出现加速上涨趋势，土地收入占地方财政一般预算收入的比重开始持续增加。居民储蓄持续进入房地产领域使土地价值具备了稳定升值的预期，银行以房地产和土地作为社会信用扩张的工具形成良性的正向反馈效应，以地方政府为主体，以土地为载体，通过出让开发和地产建设扩张总需求，实现城市化的价值增益模式正式形成。2009 年，建筑业和房地产增加值占 GDP 的比重达到 11.9%，比 1999 年增加了 2.1 个百分点，而工业增加值在 GDP 中的占比反而下降了 0.1个百分点。11此时，工业化尚处于我国加入世界贸易组织（WTO）的红利期，虽然工业增加值在 GDP 中的占比有所下降，但工业在国民经济中仍然占据举足轻重的地位。互联网相关产业开始迅速发展，信息基础设施配套加快建设，网络接入资费迅速下降，新产业新业态不断增多，但由于尚未有重量级的技术突破，数字经济仍未显示出巨大能量。3.城市化、工业化、数字化共同引领阶段（20102022 年）随着工业化增速加速下滑，城市化在城投债改革12后开始加速发展，成为支撑经济增长最主要的动力，数字化占 GDP 比重13也迅速增长。工业化、城市化、数字化共同成为经济发展的主要支撑，2022 年三者占 GDP的比重14达到 55.1%（详见图 1）。2008 年全球金融危机后，我国工业发展面临产能过剩、需求减弱等问题，发展速度放缓，工业增加值占 GDP 的比重逐年下降。随着地方政府财政收支矛盾日益突出，为破解地方政府融资难题，我国相继出台了有关地方投融资平台和地方债的一系列文件，包括通过地方投融资平台公司以其资产为抵押向银行获取资金，试点放开地方政府债务发行等。2014 年中华人民共和国预算法修改