面向低收入群体的农村住房保障政府责任法治化研究_吴志宇.pdf

广西农学报Journal of Guangxi Agriculture第 38 卷第 2 期Vol.38，No.212023 年 4 月April，2023乡村振兴收稿日期：2022-12-10 修回日期：2022-12-20基金项目：江西省社科基金“十四五”2021 年地区项目“抚州市农村居民住房建设管理立法的实证调查与对策研究”（项目编号：21DQ43）；东华理工大学博士基金“我国农村住房保障法制化研究”。作者简介：吴志宇，男，1973 年生，博士，副教授，主要研究方向为经济与社会法。面向低收入群体的农村住房保障政府责任法治化研究吴志宇（东华理工大学，江西南昌330013）摘要：建立面向农村低收入群体的住房保障体系对巩固脱贫攻坚成果和实现乡村振兴具有重要意义。文章从立法的角度，分析政府对保障农村低收入群体住房权的法律责任，结合我国农村危房改造实践，提出实现农村低收入群体住房保障政府责任法治化的具体路径。通过宪法明确规定公民享有“住房权”这一基本权利和政府负有的保障义务；制定住房保障法和农村低收入家庭住房保障实施条例等法律法规，明确中央与地方政府，以及地方各级政府之间的财政事权归属和支出责任；建立住房权司法救济制度，允许遭受不平等对待的公民提起行政诉讼等。关键词：农村；住房保障；政府责任；法治化中图分类号：D921文献标识号：A文章编号：1003-4374（2023）02-0001-06Study on the Legalization of Government Responsibility for Rural Housing Security for Low-income GroupsWu Zhi-yu（East China University of Technology,Nanchang,Jiangxi 330013,China）Abstract:Establishing a housing security system for low-income groups in rural areas is of great significance to consolidate the achievements of poverty alleviation and realizing rural revitalization.From the perspective of legislation,the article analyzes the legal responsibility of the government for protecting the housing rights of low-income groups in rural areas,combined with the practice of rural dilapidated house reconstruction in our country,puts forward the specific path to realize the legalization of the governments responsibility for housing security of low-income groups in rural areas,that is,through the constitution,it clearly stipulates that citizens enjoy the basic right of“Housing Rights”and that the government has the security obligations;Formulate laws and regulations such as the Housing Security Law and the Regulations on the Implementation of Housing Security for Rural Low income Families,and clarify the ownership of powers and financial expenditure responsibilities between the central and local governments,as well as local governments at all levels;We should establish a judicial relief system for housing rights and allow citizens who have been treated unfairly to file administrative proceedings.Key words:rural,housing security,government responsibility,legalization广西农学报22023 年2020 年底，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，近 1 亿农村贫困人口全部脱贫，历史性地解决了绝对贫困问题，“两不愁三保障”全面实现，脱贫群众不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。在住房方面，脱贫攻坚战期间政府推出的住房安全保障政策还没有实现制度化、法治化。2021 年 4月 21 日住房和城乡建设部、财政部、民政部、国家乡村振兴局联合发布的关于做好农村低收入群体等重点对象住房安全保障工作的实施意见明确提出，要在保持政策稳定性、延续性的基础上调整优化，逐步建立健全农村低收入群体住房安全保障长效机制。为巩固拓展脱贫攻坚成果，促进乡村振兴，亟需建立农村低收入家庭住房保障长效机制，通过立法明确政府的主体责任，实现政府责任的法治化，依法保障广大农村低收入家庭的基本居住需求。目前国内学者大多从探索多层次、多元化保障方式的角度来研究解决农村低收入家庭的住房问题。1-5本文认为，为农村低收入群体提供住房保障是政府的法定义务和责任，只有从立法上明确界定中央与地方政府，以及各级地方政府之间的财政事权归属及相应的支出责任，才能从根本上保障农村低收入家庭的住房权，以满足基本的居住需求。1确立农村低收入家庭“住房权”保障责任主体的法理基础居住是人类的基本需求，住房是人类生存的基本条件。住房是一件有墙有房顶让人遮风避雨的商品，也是一个让人生活在安全、和平和尊严之中的心仪之地，更是人类生存和发展的必要物质基础。享有适当住房的权利是人的基本权利。所谓“住房权”又称“适足住房权”，是指公民有权获得维持本人及家庭成员生存和生活所必需的、可负担得起的，适宜人类居住的住房的权利。6住房权作为一项基本人权早已被国际社会公认。1948 年联合国大会通过的世界人权宣言第 25 条明确宣布“人人有权享受为维持他本人和家庭的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务，并在遭受失业、疾病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒的情况下丧失谋生能力时，有享受保障之权利。”1966 年联合国经济、社会和文化权利国际公约进一步重申了住房权，并规定各缔约国应当采取适当步骤保证实现这一权利。这两个国际人权文件都把住房作为基本生活条件，把住房权视为基于适当生活水准的派生权利。1991 年联合国经济、社会和文化权利委员会通过的第 4 号一般性意见：适足住房权首次创造性地提出了“适足住房权”（“The right to adequate housing”）的概念，明确指出：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”还对“适足住房权”作了详尽阐释，要求各缔约国政府采取适当措施保障逐步实现。住房权作为国际普遍承认的基本人权，许多国家相继在宪法中确认公民享有获得适当住房的权利，并制定专门的法律来保障这一权利的实现。如西班牙宪法规定：“所有西班牙人有享受应得的和适当的住房的权利”；葡萄牙共和国宪法规定：“每个人都有权利为自己和家人谋求住房”；荷兰王国宪法规定：“政府有责任确保公民得到住房”；俄罗斯联邦宪法 规定：“每个人都有获得住宅的权利”；南非共和国宪法规定：“人人有权获得适当居所”。此外，芬兰和瑞士等国家的宪法也都有关于住房权的规定。可见，住房权已成为当代国际社会广泛承认的的一项基本人权，保障国民的住房权是各国政府应尽的法律义务和责任。7-10我们党和政府始终坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，“住有所居”是中国式现代化的重要发展目标之一。早在 1996 年联合国人居大会上我国政府明确提出：“人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容。”1997年10月27日，我国政府正式签署了 经济、社会和文化权利国际公约（简称公约）。2001 年 2月 28 日，全国人民代表大会常务委员批准加入该公约，2001 年 6 月 27 日起公约正式对我国生效。2004年 3 月 14 日，我国通过的宪法修正案明确规定：“国家尊重和保障人权”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。依此推理，我国宪法修正案实质上已经包涵了作为基本人权的“住房权”。为保障“住房权”的实现，我国坚持把人权的普遍性原则与当代中国实际相结合，奉行“以人民为中心”的人权理念，把住房权作为生存权和发展权的重要内容，根据经济社会发展水平不断推进住房权保障体系建设，走出了一条适合我国国情的住房权发展道路。建国初期，政府在城镇实行福利3吴志宇：面向低收入群体的农村住房保障政府责任法治化研究第 2 期分房政策，由政府和单位统一投资建设公有住房低价出租给职工家庭无限期使用；在农村则实行“一户一宅”制度，由集体经济组织为“农户”无偿提供建房所需土地，保障了全体人民的基本居住需求。改革开放后，政府在城镇进行住房制度改革，逐步实现了住房的商品化和社会化，并建立了包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和限价住房，以及住房消费补贴等多元化、多层次的解决城市低收入家庭住房难问题的保障体系。自 2009 年起在农村开始持续实施了十余年的“农村危房改造”工程，农村贫困家庭的住房安全保障工作取得了重大进展，城乡居民的住房条件获得大幅改善。截止于2018年，我国城镇居民人均住房建筑面积达到 39.0 平方米，比 1956 年增加 33.3 平方米，增长 5.8 倍；农村居民人均住房建筑面积达到 47.3 平方米，比 1978 年增加39.2 平方米，增长 4.8 倍。11由于特殊的历史原因，长期以来我国实行“城乡分治”，在住房保障方面存在明显的“城乡二元结构”，农村住房保障工作起步晚，保障水平低，还停留在“住房安全”这一保障层次，各级政府的保障义务和责任还没有实现制度化、法治化，尚未从根本上形成解决农村低收入家庭住房问题的长效机制。在乡村振兴和城乡融合发展的新时代，我国农村住房保障体系建设亟需强化政府的保障责任，实现政府责任的法治化，依法保障广大低收入家庭的基本居住需求。2农村低收入家庭住房保障对政府责任法治化的现实需求农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题。改革开放初期，中央连续 5 年（19821986年）发布了以“三农”为主题的“中央一号文件”；进入新世纪以来，中央又连续 19 年（20042022 年）发布了以“三农”为主题的“中央一号文件”，充分体现了“三农”问题在我国现代化建设中所处的“重中之重”的突出地位，已成为观察和研究我国“三农”问题的“导航图”和“风向标”。在民生方面，24 个“中央一号文件”全面覆盖了农村教育、文化、医疗卫生、社会保障和住房等 5 个领域。但与其他民生政策相比，农村住房政策推出的时间较晚，长期处于“边缘化”的地位。2008 年“中央一号文件”首次提出要“重视解决农村困难群众住房安全问题”，同年各地才开始实施农村危房改造试点。此后 2009年、2010 年、2013 年、2015 年 4 个“中央一号文件”都着眼于农村“危房改造