基层治理中的韧性社区建设研究_陈寅雅.pdf

2022年中国的城镇化率达到 65.22%，城镇常住人口超过 9.2亿人，大量人口聚集城镇为城镇发展提供了人力和智力支撑，同时也对城市治理提出了新要求。统筹城市发展与安全，是落实满足人民对美好生活需要的重要保障，也是应对城市公共安全事件的关键。基于此，近年来我国很多城市开始了韧性城市建设的探索。如北京 2017年发布 北京城市总体规划(20162035年)，提出提高城市韧性的要求，同时制定了 关于加快推进韧性城市建设的指导意见，并于 2021 年发布，该指导意见以突发事件为牵引，从城市规划、建设、管理全过程谋划提升北京城市整体韧性；其他诸如广州、深圳、南京、重庆等城市也在韧性城市建基层治理中的韧性社区建设研究陈寅雅（中共深圳市罗湖区委党校教研部，广东深圳518000）摘要：基层治理是国家治理的根基，社区治理是基层治理的关键。人们从衣食住行到生老病死，大部分活动都发生在社区，社区是人们交往和利益关联的最前沿阵地，也是社会问题和社会矛盾突显的场域。因此，社区治理成为预防和化解社会矛盾的源头防线。城市化的推进对社区治理提出了更多新要求。党的十九届四中全会进一步提出推进国家治理体系和治理能力现代化和健全城乡基层治理体系。推进韧性社区建设，成为新时期提升社区治理现代化水平的关键环节。通过对新中国成立后我国城市基层治理的发展历程进行梳理和分析，为基层治理和社区创新建设提供理论依托和实践思考；再结合当前社区治理中突显的矛盾，如城市公共安全事件频发与社区抗灾能力不足之间的矛盾、社区负担过重与社区人力资源有限之间的矛盾、居民需求多样化与参与治理意愿不足之间的矛盾等；提出建设韧性社区回应基层治理难题；并从提升物理韧性抵御冲击压力、提升制度韧性优化治理效能、提升能力韧性补足治理短板、提升自治韧性筑牢共治格局四个方面探索建设韧性社区的路径。关键词：基层治理；韧性社区；共建共治共享中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：1004-0714(2023)006-0027-07Research on Resilient Community Construction in Grassroots GovernanceCHEN Yin-ya（Teaching and Research Department,Party School of Shenzhen Luohu District CPC Committee,518000,Shenzhen,Guangdong,China）Abstract：Grassroots governance is the foundation of national governance,and community governance is thekey to it.Most of peoples activities take place in the community，from food,clothing,housing and transportation to birth,aging,illness even death.Community is the forefront of peoples communication and interestcorrelation,and also the field of social problems and social contradictions.Therefore,community governancebecomes the source line of defense to prevent and resolve social contradictions.The advancement of urbanization puts forward more new requirements for community governance.The Fourth Plenary Session of the 19th CPCCentral Committee further proposed to modernize the national governance system and capacity and improve theurban and rural grass-roots governance system.Building resilient communities has become a key link to modernize community governance in the new era.This study sorts out and analyzes the development process of urbangrassroots governance after the founding of the PRC,providing theoretical support and practical thinkingfor grassroots governance and community innovation construction.Combined with the current prominent contradictions in community governance,such as the contradictions between the frequent occurrence of urban publicsecurity events and the lack of disaster resistance capacity of the community,the contradictions betweenthe excessive burden of the community and the limited human resources of the community,the contradictionsbetween the diversified needs of residents and the lack of willingness to participate in governance,etc.Building resilient communities in response to grassroots governance challenges;It also explores ways tobuild resilient communities from four aspects:improving physical resilience to withstand shock pressure,improving institutional resilience to optimize governance efficiency,improving capacity resilience to makeup for weak areas of governance,and enhancing self-governance resilience to build a solid co-governance pattern.Keywords：Grassroots Governance;Resilient Community;Co-Construction Co-Governance and Sharing城市治理City&Governance27设上开启新探索。城市治理的本质就是管理集聚性、流动性和异质性，而城市治理的核心任务就是集聚与协调、流动与稳定、异质与融合之间的张力136，韧性城市建设需要落实到韧性社区中来。韧性社区强调“全周期管理”理念，注重从风险前、中、后的管理中提升社区韧性和治理效能2。新冠疫情爆发这三年，不同城市甚至同一城市的不同社区在化解和抵御风险，并快速恢复和稳定社区功能中表现千差万别，就在于各社区呈现出的韧性不一。如何有效应对城市发展中预料之外的威胁，是我们在后疫情时代应该深思的，这也是韧性社区建设的初衷和目的。一、新中国成立后城市基层治理的演进脉络新中国成立前，中国共产党的工作重心主要在农村。随着城市的解放，党的工作力量和重点开始转向城市，如何管理和发展城市成为这一时期党面临的重点工作。党的七届二中全会上毛泽东对进入城市的工作作出战略部署，并发出全党必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市的号召。新中国成立后，经济上主要集中力量优先发展重工业，城市管理中主要聚力于社会治安和环境卫生，稳定社会秩序，以促进经济和社会和谐发展。70余年来，我国城市基层管理向前推进，在实践中不断探索适合经济社会发展的模式，总体上经历了单位体制、街道体制、社区体制三个阶段的变迁，并实现了从“管理”到“治理”的转变。1.计划经济体制下的单位体制基层治理新中国成立后，我国开始对非公有制经济和私营经济进行调整与改造，建立集中统一的计划经济体制。国营企业逐步建立工厂管理委员会制度，工业生产在国家集中统一领导下以计划的形式进行。三大改造的完成，标志着社会主义制度在我国的基本建立。为适应经济发展需要，在社会管理领域逐步建立起以单位为主体的基层治理模式。单位是具有国家所有或全民所有制性质的各种类型的社会、经济和政治组织，国家掌握着资源配置权，单位在计划体制下进行经营和管理，个人工作、生活在单位中。伴随着公有制经济的巩固与发展，单位开始发挥出越来越大的效能，逐渐承担起职工的生育、教育、医疗保险、退休养老等社会保障功能，个人与单位的链接越加紧密、依附性增强。个人与国家间的链接也通过单位这一载体得以实现，形成一个从国家到单位再到个人的治理链条，实现了我们党工作和管理重心转移到城市后的稳定过渡。这一阶段，对单位之外无组织居民的管理主要由街道及居委会承担。2.改革开放后的街道体制基层治理为实现经济快速发展，改革开放伊始，开启了一场由农村向城市推进的社会变革。十二届三中全会通过 中共中央关于经济体制改革的决定，更是成为城市经济体制改革的加速器，由此开始发展商品经济，变革妨碍城市生产力发展的体制机制障，建立起了充满活力的社会主义经济体制。指令性计划的取消相应地弱化了国家在非关键领域资源配置的权力，企业活力增强要靠参与市场竞争，这给计划经济时期成长起来的很多“单位”带来较大压力，这些单位长期依赖国家指令性计划和资源配置，从职工工作积极性到单位整体生产经营都难以适应商品经济的竞争要求，缺点逐渐暴露，这个从新中国成立初期到改革开放 20余年里在城市经济发展和社会管理中发挥特殊作用的组织，内部结构开始解体。这一阶段，除政府单位外，大部分企事业单位在适应商品经济的过程中走上市场化改革道路。单位体制逐渐解体，瓦解了原有国家与社会的制度化联结，国家与社会呈现松散状态。同时，私营企业和民营经济在竞争中得以发展。经济体制改革牵一发动全身，街道体制逐渐承担了城市基层管理的功能，成为链接居民的枢纽。早在1954 年 城市街道办事处组织条例 就已出台，从制度层面确立了街道办事处这一基层行政组织的基本职能。直到这一阶段的经济体制改革中，街道体制才真正走上城市基层治理舞台的中央。3.社会主义市场经济下的社区体制基层治理党的十四大明确了中国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济体制，改革大踏步向前推进，伴随对外开放和市场经济的快速推进，用工需求的增加促使大量农村剩余劳动力向城镇转移，城镇的集聚效应突显，城镇化进程加快。城镇化率从1978年的17.9%上升至1992年的27.5%，到2011已达到为51.27%。人口向城镇的大量且快速转移，使城市社会内部矛盾激增、冲突明显，给街道办事处的基层治理带来了新挑战，社会管理难度和复杂性增大。为适应社会主义市场经济体制，行政管理领域的改革也逐渐拉开，改革延伸至基层，社区体制逐渐走向城市基层治理的中心3。1991年民政部提出“社区建设”概念，基层社区开始进入公众视野；199