美国基础研究体系：主要特征与经验启示_马双.pdf

第 卷 第 期 年 月科 学 学 研 究 文章编号：（）美国基础研究体系：主要特征与经验启示马 双，陈凯华，（中国科学院科技战略咨询研究院，北京；中国科学院大学公共政策与管理学院，北京）摘 要：文章从美国基础研究体系的基本框架出发，探讨美国基础研究体系的主要特征。联邦政府是美国基础研究体系最大的资金投入主体，高等教育机构则是最大的执行主体。联邦政府在基础研究体系中的资金投入和执行占比在逐渐减少，而企业和非营利机构在基础研究中承担越来越重要的责任，在基础研究体系中的资金投入和执行占比均在增加。美国联邦政府在基础研究体系中积极拓展政府保障责任，发挥了政府投资基础研究的价值驱动和引领催化作用。各个联邦机构主要为与其使命相一致的科技领域提供资金，以减少资助领域的重叠，避免资源不必要的浪费。联邦政府越来越强调加速基础研究向产业实际应用的转化，吸引各创新主体联合推进全创新链条的研究。美国基础研究体系的各主体均非常重视研究与人才培养的完全结合，并将国际人才作为重要的资源。本文剖析了我国基础研究体系存在的问题，基于美国基础研究体系基本框架和主要特征的经验启示，对我国基础研究经费配置方式、治理机制、成果转移转化以及人才培养和引进模式等方面提出了进一步优化和调整的建议。关键词：美国基础研究体系；经费配置；治理结构；人才培养中图分类号：；文献标识码：四个问题包括：“在军事安全和军事当局事先批准的情况下，可以做些什么来尽快向世界公布我们在战争中为科学知识做出的贡献？”“特别是关于科学与疾病的战争，现在可以做些什么来组织一个计划，以便将来继续在医学和相关科学方面所做的工作？”“政府现时及日后可如何协助公私营机构的研究活动？”“能否提出一个有效的计划来发现和培养美国青年科学人才，从而确保美国科学研究未来持续与战争期间所达到的水平相当？”五个问题包括：“我们可以从大流行中学到什么，以满足与我们的公共卫生相关的最广泛的需求？”“科技的突破如何创造强有力的新解决方案，以应对气候变化，推动市场驱动的变化，启动经济增长，改善健康，增加就业，特别是在落后的社区？”“在对我们的经济繁荣和国家安全至关重要的未来技术和产业中，美国如何确保自身处于世界领先地位，特别是在与中国的竞争中？”“如何才能保证科技成果在美国全国和所有美国人之间得到充分分享？”“如何确保我国科学技术的长期健康发展？”收稿日期：；修回日期：基金项目：中国科学院特别研究助理资助项目（）；国家杰出青年科学基金（）；国家自然科学基金专项项目（）作者简介：马双（），女，博士（后）。陈凯华（），男，研究员，博士，通讯作者，：。美国从 世纪开始至今，一直处于世界科技创新领先位置，这一优势得益于其长期在基础研究领域的大量投入和人才队伍建设。自 世纪初成为世界科学中心，美国至今仍是全球科学和工程生态系统的基石和枢纽。美国在基础研究领域处于世界领先地位，在发展过程中不断加强和完善基础研究战略部署。年，向罗斯福总统提交报告科学：无止境的前沿，回答了总统的四个问题，阐释了增加联邦政府对基础研究活动的资助符合公共利益。科学：无止境的前沿直接促成了国家科学基金会（，）的建立，指导了战后美国基础研究和应用研究的资助结构和管理。随着西欧的不断发展、日本的进一步壮大以及亚洲的崛起，美国所面临的竞争和挑战也日益激烈，对基础研究的重视再次提高到国家战略的高度。年 月 日，拜登在就职之前提名了总统科学顾问和白宫科技政策办公室（，）主任，在致信中援引科学：无止境的前沿，提出了关于美国发展科技的五个问题。美国参议院于 年 月 日通过了 美国创新和竞争力法案，众议院于 年 月 日通过了 美国竞争法案，其内容均反映出美国在日益激烈的国际竞争背景下将完善和改革其基础研究体系作为优先事项。虽然美国与我国发展阶段和政治制度不一样，但美国不断完善的基础研究体系特征对我DOI:10.16192/ki.1003-2053.20220623.001 第 期马 双 陈凯华：美国基础研究体系：主要特征与经验启示国仍有借鉴意义。随着中美在基础研究领域的竞争日益激烈，迫切需要从治理结构、经费投入和人才队伍等方面深入分析美国基础研究体系，以基于我国国情、体制和阶段性历史任务总结可供参考的经验。近年来，已有学者围绕美国基础研究的不同方面开展了相关研究。田华等、陈强和朱艳婧总结了美国基础研究管理体系的特点，刘云等、宋孝先等梳理了美国基础研究经费投入与配置，孙悦等、刘云和翟晓荣分别调研分析了美国联邦政府机构和国家实验室基础研究组织运行特征。然而，认识美国重视发展基础研究的经验需要系统审视美国基础研究体系的全方位和多层次特征，现有文献研究仍缺乏针对美国基础研究体系系统、全面的分析研究。本文试图从基础研究投入主体和实施主体的角度分析美国基础研究体系基本框架，对美国基础研究体系的特点加以阐释，并剖析我国基础研究体系存在的问题，最后提出强化我国基础研究体系的政策思考。美美国国不不同同基基础础研研究究主主体体相相互互作作用用推推动动科科技技发发展展 美国基础研究体系由五类主体共同推进其发展美国基础研究体系是联邦政府、州和地方政府、高等教育机构、企业以及非营利机构等五类不同主体相互作用推动基础研究发展的网络体系。联邦政府是美国基础研究的主要投入主体，一些联邦内部机构具有研发职能，如农业部下属的农业研究局、商务部下属的国家标准与技术研究院等。州和地方政府主要资助本地高等教育机构的基础研究活动。高等教育机构、企业、非营利机构既可以作为基础研究的投入主体，也可以作为基础研究活动的执行者。联邦研发中心作为美国科研的“国家队”，如国立卫生研究院（，）下属的弗雷德里克癌症研究国家实验室、能源部的大部分国家实验室等，主要由联邦政府资助，由高等教育机构、企业等主体运营管理。美国自二战以后一直保持世界第一人才强国的地位，将人才培养和人才引进作为增强其高水平人力资源库的两个重要手段，以确保其在科学、技术和创新方面保持全球领先地位。虽然，一般认为中介机构在支持基础研究的实施、成果转移转化、人才发展等方面均发挥作用，但中介机构根据其功能可相应地归类为政府运营的机构、营利性机构（即企业）或非营利性机构。美国基础研究体系具有体系庞大且分散的治理结构特征美国基础研究体系的治理通过政府和非政府机构自下而上和自上而下相结合的相互作用形式实现，具有体系庞大且分散的结构特征（如下图 所示）。美国联邦政府在基础研究体系中积极拓展政府保障责任，发挥了政府投资基础研究的价值驱动和引领催化作用。美国作为三权分立的国家，国家权力分散在联邦政府（行政管理机构）、国会（立法机构）和最高法院（司法机构）。总统执行办公室设立了总统科技顾问委员会（，）、国家科技委员会（，）、等，为联邦政府、科学家以及政策过程中的不同利益相关者交流、共同发展和共同构建知识以丰富决策提供了科学政策接口。联邦政府在支持和引导基础研究 资助大学等研究机构进行基础研究、公立大学治理（包括在大学和其他国家资助的公共研究机构雇用研究人员）、为研究设施提供资金、研发税收抵免、基础研究信贷等方面具有重要的资源动员和调配能力，通过采取灵活治理模式，最大限度地将各种投入主体纳入到美国基础研究体系范围内，推动基础研究体系的“全面参与”，等相关联邦机构通过年度预算过程确定研发优先事项。此外，司法部、中央情报局、联邦调查局对基础研究领域的影响正在带来越来越多新问题。公司可以申请基础研究信贷，以支付给有资格的组织（通常是大学或其他免税机构）进行基础研究。根据 年政府绩效与结果法案修正案，各联邦政府制定多年期战略计划，提交年度绩效报告和年度绩效计划。美国司法部于 年 月发起了专门针对中国的国家安全政策 “中国行动计划”（），将与中国具有合作关系的科研人员作为主要目标，对多个组织、多个领域的科技人员实施多方面的无端起诉和调查。年 月 日，全球顶级综合性学术杂志 报道了该措施对研究人员的负面影响。科 学 学 研 究第 卷图 美国基础研究体系治理结构 注：图 的改编版。联邦政府是基础研究的最大资助者，各个联邦机构以本部门使命为导向支持不同科学领域发展。资助基础研究的 个主要联邦政府机构分别为美国卫生与公共服务部（财年占比为）、国家宇航局、能源部、国防部、农业部、退伍军人事业部和商务部。各个联邦机构主要为与其使命相一致的科技领域提供资金，以减少资助领域的重叠，避免资源不必要的浪费（如图 所示）。财年，美国联邦政府重点支持生命健康领域、空天科技领域、能源领域的基础研究。从直接联邦政府管理部门来看，美国卫生与公共服务部的、能源部的科学办图 财年美国主要联邦政府管理部门基础研究经费投入结构 （）数据来源：（）。公室、农业部的国家食品与农业研究所等内部部门，通过合同、政府拨款或合作协议拨付联邦资金，支持联邦外部执行主体的基础研究活动。同时，支持包括社会科学领域在内的全科学领域基础研究的均衡发展。美美国国基基础础研研究究经经费费配配置置呈呈现现多多元元化化发发展展特特征征 联邦政府是美国基础研究体系资金投入占比最大的主体。根据美国 至 财年的 年累积基础研究经费在投入端和执行端的配置结构（如图），联邦政府 年累积经费达到 亿美元，占图 美国十年（财年）累积基础研究经费配置结构 （）数据来源：（）。第 期马 双 陈凯华：美国基础研究体系：主要特征与经验启示总基础研究经费的；主要流向高等教育机构，其次是联邦内部机构和联邦研发中心。年间，联邦政府基础研究经费的 用于支撑联邦内部机构进行基础研究活动，用于支撑联邦研发中心进行基础研究活动，用于支撑高等教育机构进行基础研究活动，仅有少量经费用于支撑非营利机构（）和企业（）的基础研究活动。联邦政府在基础研究体系中发挥着重要的引导作用，而高校、科研机构、企业等主体承担越来越重要的责任。企业 年累积基础研究经费投入达到 亿美元，占总基础研究经费的。但是的企业基础研究经费用于支撑企业自身基础研究活动，仅有少量经费（）用于支撑高等教育机构的基础研究活动。高等教育机构 年间的累积基础研究经费投入达到 亿美元，占总基础研究经费的，并且全部用于自身基础研究活动的开展。非营利机构在美国基础研究体系中也占据重要地位，年累积基础研究经费投入达到 亿美元，占总基础研究经费的，主要用于支撑高等教育机构和非营利机构的基础研究活动。此外，州和地方政府的基础研究经费较少，年累积经费占比为，并且用于支撑当地高等教育机构的基础研究活动。美国联邦政府基础研究投入发挥了良好的价值驱动和引领催化作用支持基础研究活动的资金主要来自联邦政府，其次是企业、非营利机构和高等教育机构。财年，美国基础研究总投入约为 亿美元，占研发总投入的，占国民生产总值（）的 。其中，联邦政府资助是基础研究资金的主要来源，占基础研究总投入的，占 的 ；企业基础研究投入占基础研究总投入的，占 的。如图 所示。图 美国 财年基础研究投入结构 （）数据来源：（）。企业和非营利机构对基础研究的投入逐渐增长。虽然美国联邦政府对基础研究的投入仍然占主导，但其占比在逐渐下降。至 财年间，由联邦政府资助的基础研究的份额从 下降至，而企业正在资助更多的基础研究，尤其是自 财年以来企业基础研究投入大幅提升。至 财年间，由企业资助的基础研究的份额从 增加到。非营利机构对基础研究的投入由 财年的 增至 财年的，已于 财年超过高等教育机构。美国高等教育机构持续作为基础研究主要执行主体高等教育机构是基础研究活动的执行主体，通常占基础研究经费的近。企业的基础研究活动逐年增加，财年开始超过联邦政府机构，占比由 财年的 增加到 财年的。联邦政府机构的基础研究活动所占经费在逐渐减少，由 财年的 减少至 财年的。此外，非营利机构在基础研究活动中的经费占比呈现逐年缓慢增加的趋势，已于 财年超过联邦政府机构基础研究活动的经费占比。美国不断优化加速基础研究成果应用推广的科 学 学 研 究第 卷创新框架美国越来越重视设计和实施加速基础研究成果应用推广的创新框架，鼓励联邦政府机构、产业界、高等教育机构和非营利机构之间多学科和多部门交流合作创新，加速实验室科学发现向产业实