美日经济安全同盟：构建“集体韧性”体系_归泳涛.pdf

NORTHEAST ASIA FORUM美日经济安全同盟：构建“集体韧性”体系美日经济安全同盟：构建“集体韧性”体系2023年第2期总 第 166 期No.2，2023Total No.166美日经济安全同盟：构建“集体韧性”体系归 泳 涛摘要在对华“脱钩”政策难以奏效的情况下，美国开始推进“集体韧性”战略，即纠集所谓的志同道合国家构筑排除中国的技术联盟和供应链联盟。日本在这一新的联盟网络中处于关键地位。美日两国在出口管制、外资审查、半导体制造、移动通信网络和数字贸易规则等一系列经济安全政策领域启动了双边及多边合作，迈出了走向经济安全同盟的步伐。但美国的政策服务于本国优先的国内政治和遏制中国的地缘战略，与日本等盟友的立场存在分歧。日本则试图在美国与中国之间、在安全与经济之间保持平衡。面对经济安全政策、经济民族主义和经济全球化这三股相互竞争的潮流，美日两国都提升了经济安全的重要性，有可能形成“联手制华”的格局。对此，中国应坚持竞争与合作并重的战略方向，在加强自身竞争力和韧性的同时，深化产业链供应链的国际合作。关键词经济安全；集体韧性；“脱钩”；美日同盟；中美日关系中图分类号 D815文献标识码ADOI：10.13654/ki.naf.2023.02.004文章编号1003-7411（2023）02-0049-（16）收稿日期2022-10-22基金项目教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（22JJD810035）；国家社科基金重大项目（20VGQ004）作者简介归泳涛，北京大学国际关系学院副教授。（北京100871）在世界经济脆弱性更加突出、地缘政治形势持续紧张的背景下，经济安全（economicsecurity）正在成为大国博弈的又一个竞技场。面对经济相互依赖被“武器化”的风险，1以及技术创新引起的国家间力量对比变化，各国日益重视经济全球化对国家安全产生的影响。技术管制、产业政策和供应链重组等一系列经济安全政策应运而生。所谓经济安全政策，是指使用经济手段追求安全目标。从奥巴马总统第二任期开始，美国日益关注对华关系中的竞争性，加强了针对中国的技术管制。到特朗普政府时期，美国大幅强化出口管制、外资审查、进口限制等措施，企图与中国“脱钩”（decoupling）。拜登政府总体上继承了前任的经济安全政策，但从单边主义转向联盟战略，其重点是，对内实施产业政策，NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛 2023 年第 2 期重振半导体等先进制造业，并确保重要供应链的安全；对外有针对性地强化对华技术管制，2同时纠集所谓志同道合国家（like-minded countries），构筑排除中国的技术联盟和供应链联盟，以加强“集体韧性”（collective resilience）。日本是继美国、中国之后的全球第三大经济体，也是世界上研发投入和申请专利数排名第三的国家，还是美国的军事盟国，自然成为拜登政府在经济安全政策上最重要的结盟对象之一。在美国的诱导和压力下，日本采取了一系列防止关键技术外流的措施，并通过了 经济安全保障推进法。日本还加入美国主导、旨在排除中国的“印太经济框架”（IPEF），并在技术创新和供应链韧性等方面启动了与美国的双边合作。美日两国由此迈出了走向经济安全同盟（economic security alliance）的步伐。但是，美国的本国优先主义、贸易保护主义以及对华“脱钩”政策损害了日本等盟友的利益。日本在维护多边自由贸易体制、保持对华经济关系等方面与美国存在分歧。日本还担心，一味追随美国可能招致中国的反制。因此，美日两国在实践中能否步调一致，形成“联手制华”的格局，还是未知数。本文将探讨美日两国走向经济安全同盟的背景和进展情况，分析美日经济安全政策的一致性与分歧，并揭示两国政策背后的国内政治逻辑，在此基础上对有关政策的效果做初步的评估和前瞻。一、对华“脱钩”的困境和“集体韧性”战略的出台尽管美国近来盛行“脱钩”“回岸生产”（reshoring）等论调，日本和欧盟等发达经济体也出现了减少对华经济依赖的声音，但世界经济与中国的联系却在加深。投资方面，2020 年中国吸收外国直接投资增长 14%，达到 2125 亿美元；2021 年又增长 32%，达到 3340 亿美元的历史新高。3 4贸易方面，中国在全球商品出口中所占的比重从 2019 年的约 13%增加到了 2021 年的近 15%。5而且，随着发达国家进一步做出减排承诺，中国正在成为清洁能源领域重要物资的最大生产国和出口国。中国生产了全球 80%的太阳能电池板、40%的风力涡轮机，以及 90%的精炼稀土（电动汽车电池的重要原料）。6因此，要减少对华经济依赖并非易事，对华“脱钩”更是不切实际。就美国而言，确实出现了一定程度的对华“脱钩”，但代价高昂，前景不明。特朗普发起关税战以后，中国在美国进口总额中所占的比重从 22%下降到 18%，但从 2022 年 3 月开始，美国从中国的进口已恢复到关税战之前的水平。同时，美国对华“脱钩”的代价已暴露无遗，突出体现在调整和重建供应链导致的商品短缺和通货膨胀，尤其是美国从世界其他地方进口的半导体数量未能填补其从中国进口数量减少所造成的空缺。此外，为加强供应链韧性而进行的冗余投资也带来更高的成本。7与进口不同的是，美国对华出口出现了不降反升的情况。2021年增长了 21%，达到 1492 亿美元的历史新高。中国仍是继加拿大、墨西哥之后的美国第三大货物出口市场。8就日本而言，2022 年 4 月公布的一份内阁府报告显示，在日本 2019 年进口的约 5000 种货物中，来源地集中于中国（占 50%以上）的达到 1133 种，远超美国的 590 种和德国的 250 种。9出于对过度依赖中国的担忧，加上新冠肺炎疫情的冲击，日本政府从 2020 年开始以避免生产过50NORTHEAST ASIA FORUM美日经济安全同盟：构建“集体韧性”体系度集中于特定国家和满足国民健康需求为由，补贴日本企业把生产迁回国内或迁到东南亚等中国以外的地区。但日本的目的不是与中国“脱钩”，而是促进供应链的多元化。从实施情况看，获得补贴的大部分是中小企业，涉及的领域除半导体等数字产品、车载电池等清洁能源产品以及汽车零部件外，相当一部分是医疗设备和药品，主要是为了满足新冠疫情下的需求和应对未来可能发生的公共卫生危机。绝大多数在华日企没有受到上述补贴政策的影响。10与美国相比，日本的供应链调整政策有两个重要的不同点：一是不像美国那样直接服务于国内政治利益，不以促进国内就业为目的，不推动大规模的生产回流或供应链重组；二是不像美国那样从非此即彼的角度去认识与中国的经济关系，不要求企业从中国撤出，一些获得补贴的企业一面在东南亚投资，一面继续扩大在中国的业务。11日本清醒地认识到，如果把中国排除在外，那么其供应链不仅不会得到加强，反而将难以为继。根据早稻田大学户堂康之教授和兵库县立大学井上宽康教授使用“富岳”超级计算机所做的估算，如果零部件等中国对日出口的约八成（约 1.4 万亿日元）中断两个月，那么日本不仅将无法生产家用电器、汽车和树脂，还将无法生产服装和食品，约 53 万亿日元的产值将因此消失，相当于国内生产总值的一成。12因此，对日本来说，与中国“脱钩”代价极高，绝不可行。日本经济界为此提醒政府，不要跟从美国推动供应链的“去中国化”。13中日经贸关系的实际情况也证明了这一点。2021 年中日双边贸易总额增长 15.1%，达到 3914 亿美元，创历史新高。其中，集成电路、半导体制造设备等已成为拉动日本对华出口大幅上涨的重要商品，特别是半导体制造设备的对华出口比上一年增长了 69.8%。14可见，美国要纠集日本等盟友与中国“脱钩”未必可行。事实上，美国也认识到了这一点。早在特朗普政府时期，美国政策界和学术界就已经出现了质疑单边“脱钩”、主张“集体韧性”的声音，理由主要有以下几点：第一，没有任何国家可以在自己国内构筑所有关键产品的完整供应链。只有与盟友合作，采取集体行动，才能加强供应链韧性。第二，许多国家没有足够实力承受与中国“脱钩”的代价。以日本为例，中国是日本约 30%海外游客的来源地，在日本对外贸易额中占比超过 20%，大于美国所占比重，日本对华累计投资也已达到 1200 亿美元。15第三，美国只有和盟友联合行动，才能有效地对技术和物资进行管制，把高附加值的经济活动限制在它们内部，由此获得集体威慑和反制的能力，并主导国际规则和标准的制定。16现任拜登政府国家安全委员会印太事务协调员的库尔特坎贝尔（Kurt Campbell）和总统国家安全事务助理的杰克沙利文（Jake Sullivan）早在 2019 年就撰文指出，中国已经是大多数国家的最大贸易伙伴，过度的技术管制会把其他国家推向中国，因此管制必须有针对性，必须重视与其他国家磋商。他们建议美国和志同道合的国家联合制定一套新的标准，涵盖国有企业、自主创新、数字贸易等领域，并把亚洲和欧洲连接以来，一起构建超越世界贸易组织（WTO）的新 关于日本政府为促进国内投资提供补贴以加强供应链韧性的政策及其实施情况的资料和数据，参见经济产业省网站：https：/www.meti.go.jp/covid-19/supplychain/index.html；关于日本政府为促进以东南亚为中心的海外供应链多元化提供补贴的政策及其实施情况的资料和数据，参见日本国际贸易振兴机构网站：https：/www.jetro.go.jp/services/supplychain/。51NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛 2023 年第 2 期规则。17在特朗普时期，美国政府确曾提及在经济安全领域联合盟友的重要性。例如，2017 年底公布的 美国国家安全战略 提出，经济工具可以成为更广泛战略的重要部分，用以威慑、胁迫和限制对手；美国将与志同道合的伙伴合作打造经济工具，因为多边经济压力常常更有效，可以限制对象国的规避能力，并传达团结一致的决心。18然而，热衷于单边主义的特朗普不仅没有把这一战略付诸实施，还在加征关税、“实体清单”等政策上损害了盟友的利益。拜登上台后，延续了特朗普时期的对华“脱钩”政策。从下令审查供应链到通过 芯片与科学法案，从限制出口尖端芯片设计软件到签署新的外资审查行政令，再到出台空前严厉的对华半导体出口管制新规，拜登政府的对华技术“脱钩”愈演愈烈。但与特朗普不同的是，拜登不再仅仅诉诸单边方式的“脱钩”，而是对内推进产业政策，对外实施“集体韧性”战略。所谓“集体韧性”，就是在美国主导下联合“志同道合国家”，通过“友岸外包”（friend-shoring）等方式重组生产网络，构筑排除中国的技术联盟和供应链联盟。2021 年 3 月公布的 过渡期国家安全战略指南 提出，美国要与志同道合的民主国家联合起来，发展和保卫受信任的关键供应链和技术基础设施，在新兴技术、太空、网络、卫生和生物威胁、气候和环境、人权等领域带头推进共同的规范，缔结新的协定。192022 年 11 月公布的 国家安全战略 也强调，要构建一个由盟国组成的技术产业基础，联合发展微电子、先进计算和量子技术、人工智能、生物技术和生物制造、先进电信以及清洁能源等新兴和基础技术，打造牢固而持久的供应链，确保战略竞争对手不能利用技术和信息损害美国及其盟友的安全。20拜登政府在经济安全领域的重要举措之一供应链审查鲜明地体现了产业政策和“集体韧性”这两大重点。2021 年 2 月，拜登签署 14017 号行政令，对美国供应链进行为期 100天的审查。该行政令要求对半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料以及药品和原料药等四类产品的供应链展开审查，并以全政府方式加强供应链韧性。2021 年 6 月公布的百日供应链审查报告强调，要重振美国的制造业，促进上述关键产品的在岸生产（onshoring）；同时借助七国集团、美日澳印“四边机制”（QUAD）等途径联合盟友，通过“友岸外包”加强“集体供应链韧性”（collective supply chain