财政分权、定向激励与农业增...省直管县”财政体制改革为例_龚斌磊.pdf

摘要：财政分权与经济增长考核激励是塑造地方政府行为的重要制度环境，但片面追求经济增长的考核机制，导致包括农业在内的一些“弱激励”项目长期得不到重视。本文采用双重差分法，以“省直管县”财政体制改革为例，研究财政分权、定向激励对县域农业发展的影响。研究发现，在农业增长考核处于“弱激励”的背景下，“省直管县”财政体制改革会使扩权后的县级政府强化经济政策的离农倾向，导致农业增长的负向影响。随着农业考核的逐渐加强，“省直管县”对农业投入与产出的负向影响得到了显著缓解。本文认为，“财政分权+定向激励”在一定程度上对地方政府行为进行修正，是解决发展不平衡、不充分问题的一种可能的模式。关键词：“省直管县”财政体制改革财政分权定向激励农业增长生产率分析一、引言改革开放以来，中国经济迅速发展，创造了举世瞩目的“中国奇迹”。当前，中国已全面建成了小康社会，并正在向第二个百年奋斗目标稳步迈进。中国国家治理的制度特征决定了各级政府在推动经济社会发展的过程中扮演着至关重要的角色。这一制度特征如何塑造各级政府尤其是基层政府的行为，进而影响其职能履行，并最终产生特定的治理绩效，是学术界乃至社会各界长期关注的焦点。国内外不少学者使用分权叠加考核激励的“行政性分权”理论作为观察、理解和分析改革开放以来中国地方政府行为的核心视角。他们认为，中国通过财政与行政分权，赋予地方政府在处理本地区事务中较大的自由裁量权（钱、许，1993；蒙蒂诺拉等，1995；钱、韦恩加斯特，1997）。同时，区别于西方传统分权理论（蒂布特，1956；奥茨，1993，1999），中国的上级政府始终保持着对下级政府官员的考核权与任命权，通过目标管理的方式，引导下级政府将行政与财政资源配置到相应的领域，并通过考核激励实现发展目标。在“以经济建设为中心”的方针指引下，这种考核激励主要集中在以国内生产总值为核心的经济增长上（周黎安，2004，2007；李、周，2005）。在此激励下，地方政府通过灵活运用其自由裁量权发展经济。不少学者认为，财政分权、经济增长考核激励或者二者并存的模式，是改革开放以来中国经济高速增长的关键原因之一（奥伊，1992；韦恩加斯特，1995；林、刘，2000；沈坤荣、付文林，2005；钱等，2006）。然而，近年来，不少学者指出，单纯以经济增长考核激励为“指挥棒”的激励体系，会导致地方政府更倾向于响应国内生产总值等“强激励”事项。地方政府热衷于投资容易快速实现经济产出的项目，如基础设施建设、工业园区开发、产业扶持等。而包括三农、教育、卫生、文化、环境等在内不易形成短期经济增长效应的“弱激励”事项容易被忽视，地方政府行为中长期存在“重生产、轻民生”的问题（乔宝云等，2005；王永钦等，2007）。党的十八大以来，中国遵循“五位一体”总体布局和国家治理体系与治理能力现代化的要求，越来越强调多维、长期以及全局治理目标的兼容。中央在赋予地方更多自主权的同时，逐渐健全和完善多目标治理体系，将一些过去所忽视的目标以“定向激励”的形式纳入到考核体系中，形成经济增长激励叠加特定领域定向激励的多维激励格局，努力实现对地方政府行为的修正。有研究发现，一些领域定向激励的引入，改变了地方政府的行为，使得地方政府忽视某些“弱激励”领域的现象得到了扭转（陈等，2018；余泳泽等，2020；龚斌磊等，2022）。财政分权、定向激励与农业增长*以“省直管县”财政体制改革为例龚斌磊张启正袁菱苒马光荣*本项研究得到国家自然科学基金（基金号：72161147001、72173114、71903172）和国家社科基金重大项目（基金号：21&ZD092、21&ZD095）的资助。马光荣为本文通讯作者。财政分权、定向激励与农业增长农业 农村 农民-30DOI:10.19744/ki.11-1235/f.2023.0089管理世界2023年第7期农业因其“非税”和“隐政绩”特征，对经济增长的直接贡献有限。在经济增长“强激励”和农业考核“弱激励”的体系下，一些地方的“三农”工作存在被边缘化的问题。一些基层官员认为“三农 说起来重要、干起来次要、忙起来不要”。一些研究指出，地方政府在经济增长目标的激励下会实行城市倾向的经济政策（杨，1999；陆铭、陈钊，2004；王永钦等，2007）。受到经济增长强激励和农业增长弱激励影响的地方政府，可能会将有限的财政资源从对农业农村发展的支持中抽离出来，以牺牲农业增长和效益为代价，服务本地区非农产业和城市经济的增长。从中央政府的视角看，“三农”工作极为重要。党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。农业是百业之基，其发展关系到几亿农民的生计问题和十几亿人口的吃饭问题，也是减贫和可持续发展的重要抓手（陈、龚，2021；龚斌磊，2022）。然而，长期以来，片面追求经济总量增长的考核体系，使得一些扩权后的地方政府没能将增量权能用于“三农”工作。中央政府和地方政府在农业农村发展的目标上难以实现激励相容，这一情形既不利于农业稳定，也不利于城乡融合发展。为了改变工农、城乡关系中的这种不平衡现象，近年来，国家开始逐渐完善针对地方政府涉农职能履行的定向激励体系，将农业考核指标作为地方政府官员提拔任用或谈话问责的重要依据。对地方政府官员的“三农”考核激励的不断加强，可能会引导地方政府将更多资源用于“三农”领域，修正以往地方政府行为中“重工轻农、重城轻乡”的问题，有利于排除新时代推进乡村振兴过程中的体制性障碍。因此，研究财政分权、定向激励和农业增长之间的关系，对当前引导各级政府更好推动乡村振兴、促进农业农村现代化具有重要的现实意义。“省直管县”财政体制改革为我们研究财政分权、定向激励对农业增长的影响提供了突破口。这项改革在收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，建立了省财政与县财政的直接联系（郑新业等，2011），增强了县级政府的财力（才国伟、黄亮雄，2010；李等，2016），进而强化了其履行经济建设职能的能力。不少学者关注了改革对县域经济增长、公共服务水平、工业企业行为等方面的影响（郑新业等，2011；陈思霞、卢胜峰，2014；刘冲等，2014；王小龙、方金金，2015；谭之博等，2015；李广众、贾凡胜，2019）。不过，研究这项改革对农业增长影响的研究仍显匮乏。然而，从政策文本上看，通过缓解县乡财政紧张，带动农业农村发展，是中央政府推进这项改革的初衷之一。但正如前文所述，在经济增长考核强激励下，地方分权可能会使得中央政府和地方政府在农业发展问题上难以做到激励相容。因而地方政府可能会在财政“省直管县”后出现加速离农的情况。与此同时，横向层面，一些对农业考核绩效相对较强的粮食主产县和对农业绩效考核相对较弱的非粮食主产县均有被纳入到“省直管县”财政体制改革中，这使得本文可以检验财政分权背景下，农业考核力度处于不同强度下的县的涉农职能履行是否存在差异；纵向层面，由于改革推进期内，党中央在地方政府涉农职能履行的定向激励上存在顶层设计的优化，使得本文可以进一步检验涉农定向激励在时间维度的变化对农业发展的影响。此外，由于中国绝大多数农业人口生活在县域、绝大多数农业活动发生在县域，县级政府需要充当“三农”工作的“一线指挥所”，使得研究这项涉及县级政府财政体制变迁的改革更具现实意义。本文使用19942015年的县级面板数据，运用双重差分模型系统研究了“省直管县”财政体制改革对县域农业增长的影响和作用机制，研究了改革对农业增长的影响在时间和空间层面的异质性。研究结果表明，“省直管县”财政体制改革会使改革县的农业总产值相对于未改革县平均下降2.61%。机制检验进一步说明，经济增长考核强激励，农业考核弱激励的传统模式下，经历了“省直管县”财政体制改革的县级政府一方面会强化经济政策的城市导向，提高城市建设水平，促进生产要素向城市集聚；另一方面，城市的发展以牺牲农业为代价，相比于非改革县，改革县的财政支农投入无论在总量、强度还是在比重层面均出现了相对下滑，农业基础设施建设相对停滞，现代农业生产要素对传统农业生产要素的替代缓慢，全要素生产率相对下降，最终导致农业总产值的相对下滑。本文进一步发现，涉农定向激励的存在可以显著缓解“省直管县”财政体制改革对农业的负向影响。空间层面的异质性分析发现，对于非粮食主产县而言，“省直管县”财政体制改革会导致县域农业总产值相对于未-31经历改革的县平均下降6.46%。而对于粮食主产县而言，这一负向影响得到显著缓解。时间层面的异质性分析发现，在党中央开始系统性提出对地方官员涉农考核的定向激励后，“省直管县”财政体制改革对农业总产值的负向影响得到了显著缓解，现代农业生产要素的投入状况以及全要素生产率情况得到了改善。从已有研究看，关注财政分权背景下地方政府“三农”职能履行情况以及对农业发展绩效最终影响的文献还比较少。尽管一些文献已经论述了财政分权背景下地方政府对“三农”的漠视（王永钦等，2007；马光荣、杨恩艳，2010），但这些研究大多基于省、市层面的数据。同时，上述文献对财政分权的定义大多都基于纵向政府间财政收支的比重关系，而鲜有文献使用“省直管县”财政体制改革作为研究财政分权对农业发展影响的指标。更重要的是，全面评估财政分权对农业投入、农业生产率等方面的影响，并系统性检验财政分权对农业农村影响内在机理的文献较少。实证检验政府的涉农定向激励对地方政府支农行为修正的文献也比较缺乏。与已有文献相比，本文的可能贡献在于：第一，与以往研究主要关注财政收支、公共服务、整体经济不同，本文聚焦“省直管县”财政体制改革对农业发展的影响，进一步丰富了改革开放以来财政分权对地方政府行为和经济社会发展绩效影响的经验证据；第二，本文厘清了改革影响农业发展的作用机制；第三，本文将财政分权和定向激励纳入到统一分析框架，利用“省直管县”财政体制改革和强化农业绩效考核政策的冲击开展实证研究。本文梳理和总结这一改革对农业农村发展绩效影响的历史经验，有利于为中国在新时代健全农村工作领导体制，促进县级政府在乡村振兴中更好地发挥职能提供一定的参考。此外，财政分权叠加定向激励的模式可能具有一般性的学术和政策价值，它的作用可能不仅局限于农业领域，还可能作用于其他传统意义上的“弱激励”领域，引导地方政府在促进经济增长的同时重视这些领域，从而实现多维治理目标。二、制度背景与理论分析（一）“省直管县”财政体制改革的制度背景自改革开放初期中共中央发布 改革地区体制，实行市领导县体制的通知 以来，“市管县”体制一直是省以下行政管理体制的主要形式。然而，有学者指出，这一体制在实际运行过程中的效果和其试图通过中心城市的发展带动周边县域发展的初衷相违背，县级政府财政资源频繁受到地市级政府的截留（吴金群，2010）。县级政府的财政紧张，影响了其维护和促进经济社会发展职能的实现（贾康、白景明，2002）。为解决上述问题，从 21 世纪初开始，中国开始渐进式推行“省直管县”财政管理体制改革（Province-managing-county FiscalReform）。到2012年底，中国已有半数以上的县（自治县、旗、县级市）被纳入到“省直管县”财政体制的框架，“省直管县”和“市管县”财政管理体制并存的局面形成。根据财政部发布的 关于推进省直接管理县财政改革的意见，改革主要是指在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，建立省财政与市、县财政的直接联系（郑新业等，2011）。县财政绕过地市一级，事实上将省以下财政层级从“省市县”三级调整为“省市、县”两级。具体而言，改革包括提高县级财政在税收分成中的分享比例，提升县级政府的预算管理权限，加大省级政府对县级政府的转移支付力度，取消市县之间的日常资金往来关系，以及实现省县间资金下拨和上划绕过地级市等具体方面。在“分税制”的大背景下，受改革县的财政反而呈现出分权的特点。从理论上看，这些举措赋予了县级政府更大的财力和支配权。大量